海南篇——新《民促法》配套政策重点解读系列之五

到2016年底，海南省共有民办学校2123所，占全省学校总数的49.4%；民办学校在校生总数48.8万人，占全省在校生的24.8%；民办学校专任教师2.6万人，占全省专任教师的21.8%。为着力构建符合海南省民办教育发展实际的土地、税收、补贴等扶持政策体系，鼓励和激发社会力量兴办教育的积极性，鼓励现有民办学校加快分类登记，同时进一步健全民办学校监督管理体系，保障学校教育教学工作正常开展，确保分类管理改革平稳过渡，维护好教育发展稳定大局，2018年2月13日，海南省人民政府发布了《海南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（琼府〔2018〕14号）（以下简称“《海南省意见》”）。该文件在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）（以下简称“《国务院若干意见》”）的基础上，通过借鉴其他省市经验，广泛征求社会意见，根据海南省的经济社会条件进行了地方特色性规定，体现了海南省政府办好民办教育的智慧与魄力。

以下，我们通过一张图表了解《海南省意见》的基本框架。《海南省意见》分为三大部分，分别是基本要求、主要任务（六项21款）和保障措施3项。从体例上看，《海南省意见》与《国务院若干意见》七大部分三十条差异较大，但两个文件所涉及的主题基本一致。

以下，我们就民办学校举办人和投资者共同关心的主要问题，对《海南省意见》进行解读。

一、 2017年9月1日前设立的民办学校的分类登记

1. 过渡期

《海南省意见》规定，“2017年9月1日前设立的民办学校，须在5年过渡期内(2017年9月1日-2022年8月31日)进行分类登记，分类登记之前，根据其法人属性予以管理。在过渡期内不进行分类登记的，不得再登记为营利性民办学校；确有特殊情况的，经审批机关批准，可延期进行分类登记，但延期最长不超过2年，超过期限仍不进行分类登记的，不得再登记为营利性民办学校。”

我们认为，上述规定有以下几个亮点：

(1)明确2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校均可以进行分类登记，而大部分省市对该部分学校是否可以进行分类登记未予明确。通过比较，我们不难发现，除海南省、云南省以及江苏省外，无论是《教育部等五部门关于印发<民办学校分类登记实施细则>的通知》（教发[2016]19号）还是其他省市的有关规定，一般只规定2016年11月7日前经批准设立的民办学校（以下简称“现有民办学校”）可以选择登记为营利性学校或非营利性学校，但没有规定2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校如何处理。《海南省意见》显然考虑到了这一点并作出了相应规定。

但这个规定背后的问题在于，2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校是否在分类登记时同样享有“补偿与奖励”的政策？其在退出时资产处置的原则是否与现有民办学校一致？我们注意到，《海南省意见》在“现有民办学校退出办法”中仅规定现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的可享有补偿和奖励。

事实上，有不少民办学校举办者曾就该问题向我们咨询。我们认为，尽管《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》没有对2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校进行规定，但新《民促法》于2017年9月1日才正式实施，故而从法理上看在2017年9月1日之前批准设立的民办学校仍然是民办非企业组织，无法选择登记为营利性学校——所以2016年11月8日至2017年8月31日期间设立的民办学校应当与2016年11月7日之前设立的民办学校享有一致待遇。

(2)明确2017年9月1日之前批准设立的民办学校在选择分类登记之前，根据其法人属性予以管理，换言之，前述学校在未选择分类登记时均按照非营利性学校管理。“我们学校还没有进行分类登记，是否就不属于新《民促法》下的非营利性学校了？应当怎么管？”这是我们在实践中经常遇到的问题，本次《海南省意见》可谓是“有备而来”，为民办学校答疑解惑。

(3)选择分类登记的期限原则上是2017年9月1日至2022年8月31日，即五年，确有特殊情况的，经审批机关批准，可延期进行分类登记，但延期最长不超过2年，超过时限不进行分类登记的，不得再登记为营利性学校。不考虑特殊情况，海南省的过渡期设置已经是目前各省市中最长。但是我们建议：学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作就应该尽快选择并完成分类管理登记，不需要刻意的等过渡期届满方才选择。

2. 对选择登记为非营利性民办学校的现有民办学校出资人的补偿与奖励

让我们感到意外的是，《海南省意见》并没有针对“补偿与奖励”进行细化规定，其与《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》（以下简称“《修改决定》”）规定一致，换言之，关于补偿与奖励的依据以及具体操作细则还有待进一步明晰。

3. 现有民办学校选择登记为营利性学校的有关问题

在现有民办学校选择登记为营利性学校的有关问题上，《海南省意见》并非是对《国务院若干意见》或《修改决定》的机械重复，而是针对民办学校普遍关注的问题，如划拨土地、税费缴纳等问题进行规定，切中要点。

(1) 划拨土地与分类管理选择

现有民办学校在分类登记时，对于选择登记为营利性学校时划拨土地的处置，尤其是补缴土地使用权出让金的数额尤其关注。很多想选择营利性的学校为此而踌躇不前，就是因为担心承担不起补缴的土地使用权出让金，很怕“选不起”。对此，我们早在2017年4月开始，就专题撰文并在各研讨交流场合发表我们的看法。在《海南省意见》中，我们欣喜地发现，该意见直接明确了划拨土地缴纳土地出让金的计算方式（这在各省市中比较少见），而且核心内容完全采纳了我们的意见——“以划拨方式取得的用地，不改变土地用途的，应按规定补办土地使用权出让手续，并按国土部门同意补办时该宗地经确认的市场评估价格40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳。用地大、补缴出让金确有困难的，市县政府要充分考虑历史因素，按照‘一校一策’的原则，采取长期租赁、先租后让、租让结合等灵活的方式办理用地手续，确保平稳过渡。”

我们可以对此规定进行合法性的补充分析。在《海南省意见》出台之前，国家和地方关于补缴划拨土地的土地使用权出让金主要有以下规定：

①《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）第二十六条规定，“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%”；

②《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号，2003年）第五条规定，“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％”；

③《海南经济特区土地管理条例》（1994年颁布，1999年、2006年、2008年、2009年、2014年修正）第五十九条规定，“划拨土地使用权转让的，由受让方与市、县、自治县人民政府土地行政主管部门补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，并按该宗地经确认的评估价格40%补交土地使用权出让金；划拨土地使用权租赁、对外承包的，租赁方、发包方应当按经确认的租金、承包金的40%向县级以上人民政府交纳土地收益。以划拨土地使用权与他人联合举办企业的，以经评估确认的土地入股额依照前款规定的比例补交土地使用权出让金。”

鉴于“标定地价”是政府根据管理需要，评估或认可的具体宗地在正常土地市场和正常经营管理条件下某一日期的土地使用权价格，其与“评估价格”可以视为同一价格，故而《海南省意见》的规定实际是参照了《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）以及《海南经济特区土地管理条例》（1994年颁布，1999年、2006年、2008年、2009年、2014年修正）的相关规定，为民办学校准确判断土地出让金的数额提供了明确的指引。

(2) 补缴税费

《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》规定，“选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费”。实践中，很多民办学校都有这样的疑问——缴纳相关税费是什么意思？是否包括学校之前被依法免除的企业所得税或其他税费？

对此，《海南省意见》明确规定，“选择登记为营利性民办学校的，分类登记之前依法依规减免的税收不再补缴，减免的增值税、企业所得税依据税收法律法规执行，减免的规划建设相关费用不再补缴。”这让民办学校心中又少了一大疑虑。

(3) 尚未解决的问题

遗憾的是，《海南省意见》依然未能对“选营”涉及的其他重点问题进行回应。根据其他省市的政策以及我们实践经验，要让民办学校“选营”选得放心，海南省还需就重新登记营利性学校的有关程序、旧主体注销时学校剩余资产处置方式、社会公共资产的处置与利用等问题进行进一步的规定。我们期待海南省能够在上述问题中继续秉持其开放、鼓励的政策取向。

二、 民办学校的办学自主权

落实民办学校的办学自主权，是民办教育提高教育质量、持续健康发展的重要保证，《海南省意见》对此进行了细化规定：

1.民办幼儿园、营利性民办学校收费实行市场调节价，收费标准由民办学校自主确定，向学生和社会公示后执行；“十三五”期间试点非营利性民办中职、高职学校收费市场调节价，由试点民办学校根据办学成本等因素确定收费标准，向学生和社会公示后执行；其他非营利性民办学校根据办学成本、办学质量、社会需求等因素确定学费及住宿费标准，报物价、教育主管部门审批后由学校公示执行。“十三五”后逐步放开非营利性民办学校收费标准，实行市场调节价。

2.中等及以下层次民办学校在核定的办学规模内，按规定与当地公办学校同期面向社会自主招生。

3.民办中小学和幼儿园可面向全省招生，各市县不得对民办学校跨区域招生设置障碍。

4.除国控专业外，民办学校可自主设置和调整学科、专业。

5.民办高等职业学校可在核定的招生计划总量内自主确定招生专业、招生范围。

与其他省市相比，海南省关于民办学校收费的规定显得略微保守；但关于民办高等职业学校的招生政策更为宽松，因为其并没有要求该等学校具备“社会声誉好、教学质量高、就业有保障”等条件。

三、 民办学校教师队伍建设

为了让民办教育留住优秀的人才，《海南省意见》借鉴了其他地区的成功经验，规定“落实跨统筹地区社会保险关系转移接续政策，民办学校教职工可在不同养老保险制度间转移养老保险关系，其缴费年限可按规定连续计算。”

我们理解，上述规定的重点在于“在不同养老保险制度间转移养老保险关系”——这可能意味着民办学校教职工除了按照一般规定可以参加城镇企业职工基本养老保险外，还有权参加事业单位的养老保险（或许需满足一定条件）。若我们的理解正确，《海南省意见》则是海南省自身的一大突破。毕竟在2015年，海南省人力资源社会保障厅曾就“关于解决我省民办学校教师与公办学校教师享受同等退休养老待遇的建议”的人大提案（第0320号提案）发表了否定性的意见，认为“民办学校教师是否参加机关事业单位养老保险，实际上并不是简单选择某一种社会养老保险制度的问题，它已经涉及到我国公共财政政策的改革与调整。当前，在财政部门尚无给民办学校拨付人员工资经费的制度性安排的前提下，若将民办学校教师纳入机关事业单位养老保险制度管理，也因缺乏资金保障条件、工资制度不相同等，不具备可操作性。”不过，我们的“猜想”能否实现，还需实践检验。

四、 拓宽融资渠道

《海南省意见》规定，“鼓励营利性民办学校通过引入风险投资、战略投资、上市融资、发行债券、贷款融资等方式融资。”——这是各省市配套政策中唯一提到“上市融资”的规定。

虽然我国各类民办学校、培训机构在国内外上市已不是什么新鲜事，但最近几年的“火爆行情”确实引来了国家的关注。据我们所知，教育主管部门对于营利性学校上市的问题应当还处于审慎研究之中。恰逢今年两会期间，我们注意到有要求规范民办学校上市的提案，该提案就民办学校实际举办权的外流（VIE架构）、民办学校迅速扩张对公办学校的冲击以及因规制不当而可能产生的其他负面影响进行提示。因此，尽管《海南省意见》鼓励营利性民办学校上市融资，但影响上市的因素或许还不是在海南省层面就能够完全解决的。

五、 其他方面

《海南省意见》规定，“省及市县政府通过财政拨款、教育券、社会捐资等多元化渠道筹资设立民办教育发展基金。”一般认为，教育券是既能让政府承担责任，又能激励各类学校公平竞争的一把钥匙。政府对教育的投入可以通过给学生直接发放教育券来实现，领到教育券的学生可自主选择，到任何一所自己喜欢的学校就读，学生把教育券交给学校，学校再凭券到政府领钱——这样政府承担了责任，而公共资源又能以市场化的方式配置。这一创见来自美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼。¹实际上，海南省自2005年开始就探索教育券的应用，但教育券如何用于筹资设立民办教育发展基金？还需进一步研究，值得期待。

此外，《海南省意见》还规定“国际及国家的教育类非营利性组织在海南设立分支机构的，享受非营利性民办学校同等用地政策”，该规定有助于研究院、基金会等组织在海南生根落地，应该会进一步促进民办学校和培训机构在海南省的发展。

六、 结语

总的来说，我们认为《海南省意见》体现了广泛的社会意见，回应了民办学校实际需求，适应经济社会的发展方向，具有创新性与地方特色，值得称赞。如果后续能把诸如重新登记营利性学校的有关程序、旧主体注销时学校剩余资产处置方式、社会公共资产的处置与利用等“老问题”一并解决的话，则更加完善。我们希望，海南省有关部门能够秉持《海南省意见》务实、为民、创新的精神，继续制定与完善相关配套文件，促进海南省民办教育事业的健康发展。

注：

[1] 《中国新闻周刊》：新型政校关系 民办教育的“生死劫”，地址：http://news.sohu.com/20061226/n247262298.shtml ，最后访问日期2018年3月25日。