简评阿里巴巴诉美国国防部CMC清单案——美国法视角下的游说与请愿自由

前 言

2026年6月，美国国防部将阿里巴巴列入所谓的在美运营的中国军事企业清单（Chinese Military Companies List，简称CMC清单）。2026年6月23日，阿里巴巴向美国加利福尼亚北区联邦地区法院（District Court, N.D. California）就被列入CMC清单提起诉讼（案号：5:26-cv-06227-EKL[1]）。

本文以阿里巴巴诉美国国防部CMC清单一案为线索，首先介绍CMC清单的制度背景及其与BIS实体清单、财政部SDN制裁清单的区别；其次梳理该案的核心争议——尤其是《2025财年国防授权法》第851条（即10 U.S.C. §4663）对游说活动的间接限制是否构成对宪法第一修正案权利的侵犯；再次解读加州北区法院在禁令裁决中的关键立场与裁判逻辑；最后探讨此案对中国企业应对美国制裁与清单管制的启示与借鉴意义。

一

国防部CMC清单、财政部SDN

制裁清单、商务部实体清单

对于不熟悉美国法者而言，可能对美国商务部工业与安全局（BIS）的实体清单、美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的SDN制裁清单有所耳闻，但对美国国防部（DoD）的CMC清单较为陌生。下文先界定CMC清单，再辨析美国不同清单之间的区别。

1.1 CMC清单

美国国防部现在的 CMC 清单，即依据《2021财年国防授权法》第1260H条建立的“中国军事企业清单”，首次发布于2021年6月。截至 2026年6月8日美国国防部正式更新的 CMC清单（或称“1260H清单”，下文统称为“CMC清单”，共收录80家母公司、188个实体。阿里巴巴于2026年6月被新增到CMC清单中。

CMC清单最初主要用于识别美国政府认为与中国军事体系或国防工业基础存在关联的企业，并不会带来非常直接的制裁后果。

然而，随着美国国会持续通过《国防授权法案》，将CMC清单与政府采购及其他限制措施挂钩，其实际影响已经明显超出最初的名单披露功能。具体包括：

2026-06-30起，美国国防部不得与CMC清单实体或其控制实体直接签订、续签或延长货物、服务、技术采购合同（NDAA      2024 §805）；

2027-06-30起，美国国防部不得间接采购包含清单实体生产或开发货物、服务或技术的产品（NDAA 2024 §805）；

2026-06-30起，美国国防部原则上不得与雇佣了为CMC实体从事联邦游说活动的外部顾问的承包商签约（NDAA 2025 §851、10 U.S.C. §4663），这一限制也被认为是引发此次阿里巴巴起诉的直接原因；

清单实体可能被排除获得美国联邦补助、贷款、合同及其他利益。

总之，被列入美国国防部CMC清单，并不构成类似OFAC制裁清单（即美国财政部海外资产控制办公室的制裁清单，详见后文）的全面交易禁令，普通企业并不会仅因交易对手被列入该清单而当然被禁止与其开展业务。目前，其直接法律影响主要体现在美国政府采购、资助等领域，并可能通过其他法律和监管措施进一步扩大。例如，《生物安全法案》（BIOSECURE Act）将CMC清单作为认定“受关注生物技术企业”（Biotechnology Companies of Concern）的重要法定依据之一；对于从事相关生物技术业务的CMC清单实体，经美国行政管理和预算局（OMB）作出相应认定并纳入相关名单后，在有关实施规则生效后，其生物技术设备和服务将受到进一步的联邦政府采购和资助限制。

美国近期针对华大基因的措施体现了这种风险逐步升级的可能性。华大集团相关实体此前已被列入CMC清单，并因此受到或可能受到美国政府采购等方面的限制。2026年10月28日，美国国土安全部(DHS)进一步宣布将华大集团、华大基因、华大智造列入UFLPA实体清单。根据UFLPA，由这些被列名实体全部或部分生产的货物原则上不得进口至美国，除非进口商能够按照UFLPA规定的严格标准推翻有关强迫劳动的法定推定。中国政府对此已表示强烈谴责和坚决反对。

因此，对跨国企业而言，被列入CMC清单应被视为一项重要的早期风险预警，而不仅仅是政府合同层面的问题。企业应梳理其在客户、供应商及零部件等环节对相关实体的风险敞口，并为未来可能升级至更广泛的进口、出口、政府采购或投资限制做好预案。

1.2 BIS的实体清单

美国商务部工业与安全局（BIS）依据《美国出口管理条例》（EAR）确定的外国实体（企业、研究机构、政府组织、个人等）清单，核心影响是向被列实体施加受 EAR管制物项的出口、再出口及国内转让限制，必须事先向BIS申请许可证，且审查通常为“推定拒绝”并限制许可例外，实际形成通过贸易获取相关物项的高门槛，核心效果是切断被列实体获取美国技术和产品的渠道，是一种出口管制措施。

1.3 财政部SDN清单

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）依据各类总统行政令及国会立法，列入的在美国制裁的国家或地区从事活动的主体，以及从事恐怖主义、毒品交易、武器扩散、人权践踏、国际有组织犯罪等被明令制裁活动的主体。OFAC制裁清单是美国政府使用范围最广、影响力最大的一种制裁清单，它并非只有一个，而是包含了SDN清单、SSI清单、CAPTA清单等，其中SDN清单被认为是制裁程度最严厉的，主要有冻结美国境内资产、全面禁止美国人与SDN实体进行任何形式的交易、切断美国金融体系等。

简单对比一下

维度

CMC 清单（国防部）

SDN 清单（财政部）

实体清单（商务部）

核心性质

信息识别 + 采购禁令

全面金融制裁

出口管制

严厉程度

相对最轻

最严厉

居中偏重

是否直接禁止交易

仅限国防部合同

全面禁止美国人交易

禁止未经许可出口管制物项  

资产冻结

无

有

无

次级制裁

无

部分有

无（但有穿透规则）

主要影响

失去美国国防部市场

被切断美国金融体系

被切断美国技术供应链

二

为什么企业的政策沟通能力

值得去“硬刚”美国国防部？

2.1 与CMC清单关联的“游说机构间接采购限制”

如前所述，CMC清单上的企业，首先受到影响的是拿不到来自美国国防部的订单，不管是直接采购，还是间接采购。但对于大多数的中国企业来说，估计也并未将拿到美国国防部的订单作为追求的目标，因为需要考虑地缘政治等多重因素，毕竟政治立场是经营过程中的最高红线。

最新的变化是与CMC清单关联的游说机构间接采购限制——《2025财年国防授权法》（NDAA FY2025）第851条（也即《美国法典》4663条，以下简称“4663条”）规定，如果一家美国游说机构同时为阿里巴巴等CMC清单企业和美国国防承包商提供服务，美国国防部原则上不得与该承包商签订合同。即便聘用该游说机构的是承包商的母公司或子公司，也同样受到限制。

这意味着，即使美国国防承包商没有采购阿里巴巴的任何产品，也未与阿里巴巴直接合作，仅因双方聘请了同一家游说机构，就可能触发国防采购资格风险。

美国游说机构如果继续服务阿里巴巴，就可能失去美国国防承包商客户。倒逼美国游说机构在服务阿里巴巴和服务美国国防承包商之间做出选择。

这一规定可能促使同时服务国防承包商的游说机构终止对CMC清单企业的代理。根据阿里巴巴的起诉状，这种影响是立竿见影的，多家游说机构明确告知阿里巴巴，终止代理正是由于第4663条的限制。该项限制以间接采购为杠杆，通过抽走承接政策沟通能力的专业渠道，将CMC清单的监管效果进一步传导至清单企业。

2.2 什么是美国法下的游说？

游说，在美国是合法且受规范的活动。

图片

《游说披露法》（Lobbying Disclosure Act, LDA，1995年）对在美国从事游说活动做出了规定，主要有登记、报告等义务，对达到法定适用条件和门槛的游说者、游说者等规定登记并定期披露义务，披露事项包括委托人与所涉议题。

它的宪法根基是《第一修正案》所保护的言论自由与向政府请愿的权利（Right to Petition）.《游说披露法》第8条规定：本法不得解释为禁止或妨碍第一修正案所保障的请愿权、表达个人意见权、结社权；不得禁止任何人的游说活动或游说接触，无论其是否遵守本法；亦不授予参议院秘书或众议院书记官一般性审计或调查权。

在阿里巴巴诉美国国防部CMC清单一案中加州北区法院发布的禁令中有一句原文：Lobbying government officials is therefore an activity fully protected by the First Amendment.  FTC v. Superior Court Trial Lawyers Ass'n, 493 U.S. 411, 426(1990)2，清晰地表明了游说政府部门是受《美国宪法第一修正案》保护的活动。

2.3 为什么游说关联的政策沟通能力如此重要？

对企业而言，聘请专业游说机构是参与立法、行政规则制定与政策形成的主要方式，也是与国会议员和行政机关保持沟通的常规渠道。外国公司在华盛顿聘请游说与公关机构，是比较常见的。

尤其是，对于一家已经被列入BIS实体清单、SDN制裁清单、关税措施或受到其他限制的企业来说，游说渠道的意义更为重大，它是企业与参与那些正在制定可能影响自己规则的政策制定者或决策者打交道的重要入口。

4663条的间接采购限制，虽然不直接限制言论，却通过抽走承接政策沟通能力的专业渠道，在效果上切断了企业参与政策沟通的通道，这也是它在宪法层面受到攻击的地方，根据阿里巴巴的起诉状，其明确质疑该限制侵犯企业受到《美国宪法第一修正案》保护的政治表达与政府请愿权利。

在阿里巴巴诉美国国防部CMC清单一案中，加州北区法院法官李银美（Eumi K. Lee）在禁令裁决中引用了一句话，让我印象深刻：

The First Amendment was fashioned to assure unfettered interchange of ideas for the bringing about of political and social changes desired by the people. Meyer, 486 U.S. at 421 (citation modified)

制定第一修正案的初衷，是为了确保思想能够不受阻碍地自由交流，从而推动实现人民所期望的政治与社会变革。

可见，在美国法律制度下，通过游说进行政策沟通的能力是关乎政治表达、请愿自由等宪法权利的重要权利的行使方式，其重要程度可见一斑。

三

阿里巴巴诉美国国防部

CMC清单案在争论什么？

3.1 阿里巴巴在起诉中主张了什么？

2026年6月23日，阿里巴巴向美国加利福尼亚北区联邦地区法院就被列入CMC清单提起诉讼（案号：5:26-cv-06227-EKL），提了五项救济请求，阿里巴巴认为其被列入CMC清单：

违反《行政程序法》（《美国法典》第5编第706条）第2款第A项、第C项及第E项，国防部认定存在任意性、反复无常性、构成裁量权的滥用，且超出法定权限，缺乏充分证据支持。

违反《行政程序法》（《美国法典》第5编第706条）第2款第D项，国防部的认定仅由两句结论性语句构成，未满足法律规定的“真实合理的理由”之要求，未遵循法律规定的程序。

违反《行政程序法》（《美国法典》第5编第706条）第2款第B项，被列入CMC清单损害了阿里巴巴从美国商业伙伴处获取当前及未来收入的权利，对商誉产生负面影响，加之采购限制，这些因素共同剥夺了阿里巴巴受《美国宪法第五修正案》保护的财产权益和自由权益。

4663条违反了《美国宪法第一修正案》，通过拒绝聘请任何为阿里巴巴提供游说服务的公司，实际上剥夺了阿里巴巴聘请游说机构发表意见、向政府请愿的能力，损害了受《美国宪法第一修正案》保护的言论自由、向政府请愿以及结社自由的权利。

第1260H条在适用于阿里巴巴时因内容含糊不清而无效。

以上五项救济请求对应9项救济措施，分别是：

宣告被告将阿里巴巴指定为CMC的决定无效、不具任何法律效力；

认定被告将阿里巴巴指定为CMC的行为不符合《美国联邦行政程序法》；

宣布《美国法典》第10编第4663条构成对言论自由及向政府请愿权利的违宪限制；

撤销并撤回将阿里巴巴指定为CMC的决定；

责令被告将阿里巴巴从1260H名单中删除；

初步且永久禁止被告及其高级管理人员、雇员和代理人依据或基于将阿里巴巴指定为CMC的决定，实施、执行、适用或采取任何行动；

根据《美国法典》第5编第705条，推迟该指定的生效日期；

判令被告承担阿里巴巴的本案诉讼费用，包括合理的律师费；

准予阿里巴巴获得法院认为公正妥当的其他及进一步救济。

目前案件实体尚在审理过程中。

3.2 阿里巴巴在禁令动议中主张了什么？

2026年6月27日，阿里巴巴进一步申请临时限制令（Temporary Restraining Order，TRO）及初步禁令（Preliminary Injunction），禁令动议仅基于《美国宪法第一修正案》主张提出，不包括基于《行政程序法》的主张。包括三项救济请求：

命令美国国防部把它从CMC清单上移除。

禁止被告对任何实体实施第 4663 条的执行。

禁止被告对与阿里聘用的游说机构签约的实体执行第 4663 条。

3.3 加州北区法院如何认定？

加州北区法院认为：

4663条中没有任何条款规定阿里巴巴不得与政策制定者接触（或进行沟通）,阿里巴巴甚至未被禁止寻找另一家愿意代表的游说公司。然而，通过“透过形式看实质”，显然阿里巴巴维持游说团队进而与政府沟通的能力正面临压力。第4663条似乎针对的是国防承包商，但其后果却是关于阿里巴巴的言论。

《第一修正案》保障有效言论的权利，即使更为繁重的沟通途径确实存在，也并不能减轻对第一修正案所保障之言论自由的负担。

某项法规涉及外国政府因素，并不足以使其免于第一修正案的审查。4663条影响了阿里巴巴聘请游说机构的能力，进而对其向政府请愿的能力构成限制，涉及第一修正案，应受到司法审查。

对政治言论施加负担的法律需要接受严格审查的标准（strict scrutiny），被告并未就4663条对言论自由限制是必要的进行举证。法院还援引对比了Tiktok案件进行说明为何本案不适用Tiktok案的适中审查标准（intermediate scrutiny），并进一步强调，即使按照适中审查标准被告也未尽到举证责任。

关于禁止被告对任何实体实施第 4663 条的执行这一表面违宪挑战，认为4663条适用范围信息不足，阿里的主张过度宽泛，不予支持。

将阿里巴巴从CMC清单上移除的主张并未通过《第一修正案》主张，而是通过《行政程序法》主张，禁令仅基于《第一修正案》提出，由于阿里巴巴所主张的诉讼请求与其寻求的救济措施之间存在不匹配，法院必须驳回阿里巴巴要求撤销其1260H清单列名的请求。

禁令裁决

在法院另行作出裁定前，仅在适用第4663条时，阿里巴巴不被视为中国军事企业；该效果与第4663条(c)款的豁免相一致。

在法院另行作出裁定之前，禁止被告仅因某承包商与代表阿里巴巴的游说机构存在特定业务关系而拒绝与该承包商签约。

阿里巴巴缴纳100美元的保证金。

四

解   读

此次阿里巴巴顺利拿到禁令，无疑是胜利，但没全胜。

4.1 胜利在于

禁令审查中，法官穿透政府采购限制的形式，明确即使政府不直接禁止游说，并不意味着不存在宪法限制，通过抽走承接政策沟通能力的专业渠道这一间接限制同样可能侵犯第一修正案权利。

应对美国各种清单，长久以来对中国企业来说除名都是非常非常困难的，最后成功者屈指可数，但随着清单与其他限制措施挂钩，中国企业维权时可不局限于除名，转向针对某项具体限制，分析其是否违宪、违反法定程序，获得针对特定限制措施的救济，也是一条行之有效的路径。

4.2 没全胜在于

目前仅是拿到了初步禁令，系诉讼过程中的临时措施，阿里巴巴起诉的救济措施能否得到法院支持，尚待进一步审理。

禁令并未将阿里巴巴从CMC清单移除，也未认定4663条整体表面违宪。

此次禁令仅针对阿里巴巴，不适用于其他CMC清单上的企业，撤销针对CMC清单企业的其他国防采购和供应链采购限制。

在禁令中法院仍然表现出了对国家安全的高度尊重，尽管在本案中采用了严格违宪审查标准，但不能被解读为美国法院已经认定所有针对中国企业的国家安全限制都必须接受严格审查。

相反法官在禁令中在使用何种审查标准时，强调区分content-based 还是 content-neutral restriction。

通常来说，基于言论内容做的限制会受到更严格的审查。

但比较有意思的一点是，最后法官认为本案是基于发言者身份（Speaker-Based）的政治表达限制，基于政治表达+发言者身份限制最终确定严格审查标准。

一个值得关注的小细节。

法官在禁令裁决主文部分认定阿里巴巴不被视为中国军事企业时，明确援引了第 4663 条(c) 项——该条授权国防部长豁免第 4663 条的要求，并以此界定禁令的具体效果。

这个表述大概率是刻意的，在认定阿里巴巴不属于中国军事企业时援引第 4663 条(c) 项豁免条款，而不是直接认定，是否表明法院的逻辑是走行政豁免的路径，不是宣告法条无效的路径，在后续的审理中，法院会不会撤销阿里巴巴在CMC清单上的列名，非常值得进一步关注。

结 语

阿里巴巴诉美国国防部CMC清单案虽已取得初步禁令这一阶段性成果，但其法律意义远不止于个案胜负。

从实体视角看，将国家安全与可能关联的游说、甚至是美国宪法权利进行关联，让司法审查在其中作出价值判断，无疑是当前安全至上的时代背景下最值得关注的话题。

从程序视角看，该案清晰展现了美国行政名单制度在国家安全外衣下仍须接受司法审查的边界——行政机关即便以国防安全为由作出认定，也不能绕开正当程序的基本要求。首次将1260H清单与游说限制条款的联动效应纳入司法审视范围，为后续中国企业应对类似清单管制提供了可参照的诉讼路径。

除阿里巴巴外，近年来已有多家中国企业就被美国国防部认定为CMC向美国联邦法院提起诉讼，并取得不同程度的进展。早在现行CMC清单制度建立之前，2021年小米即针对类似清单向美国哥伦比亚特区联邦地区法院提起诉讼并获得初步禁令，法院认为国防部的认定可能缺乏充分的法律和证据基础，国防部随后同意将小米从相关清单中移除。在现行第1260H条制度下，中国企业近期亦在相关诉讼中取得一定进展。2026年8月7日，药明康德（WuXi AppTec）获得美国哥伦比亚特区联邦地区法院颁发的初步禁令，法院认为国防部对药明康德的认定可能较为任意且其部分认定理由与行政记录存在不一致。

我们将持续关注相关案件的后续进展。

1. https://www.courtlistener.com/docket/73518992/alibaba-group-holding-limited-v-united-states-department-of-defense/，Alibaba Group Holding Limited v. United States Department of Defense, 5:26-cv-06227 – CourtListener.com，2026年10月30日。

2. https://supreme.justia.com/cases/federal/us/493/411/，FTC v. Superior Court Trial Lawyers Ass'n | 493 U.S. 411 (1990) | Justia U.S. Supreme Court Center，2026年11月1日。