六年交易追溯被禁：首例未达申报标准被禁止集中案件评述

引言

2025年7月22日，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）发布关于禁止某盐酸罂粟碱原料药销售商（“A公司”）收购某盐酸罂粟碱注射剂企业（“B公司”）股权案（“本案”）反垄断审查决定的公告。¹本案是《中华人民共和国反垄断法》（《反垄断法》）施行以来首例对未达申报标准的经营者集中予以禁止的案件，同时也是首例要求已实施集中的经营者采取措施恢复到集中前状态的案件，为企业实施经营者集中提供了重要警示，值得重点关注。

一、审查决定公告解读

(一) 交易背景

本案收购方A公司于2015年在湖北省武汉市成立，最终控制人为中国籍自然人郭某某，主要从事药品销售业务。被收购方B公司于1992年在山东省烟台市成立，主要从事盐酸罂粟碱注射剂等药品生产供应业务。

2018年11月，A公司与股权出让方签订协议，收购B公司50%的股权，并取得对B公司的控制权。2019年3月，完成股权变更登记。

(二) 审查流程

尽管A公司及B公司在集中前一年度（2017年度）在中国境内的营业额均未达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》规定的申报标准，但市场监管总局在工作中发现，有证据证明本项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果，要求A公司及其最终控制人进行经营者集中申报。本案自2025年1月3日正式启动，至2025年7月22日作出禁止集中决定，历时201天；就经营者集中审查程序而言，自2025年2月18日申报起算，历时154天。具体的审查时间线如下：

• 2025年1月3日，市场监管总局书面要求A公司及其最终控制人就本交易进行申报。

• 2025年2月18日，申报人提交申报。

• 2025年2月26日，市场监管总局受理并开始初步审查。

• 2025年3月26日，市场监管总局决定对此项经营者集中实施进一步审查。

• 2025年6月20日，经申报方同意，市场监管总局决定延长进一步审查期限。

• 2025年7月22日，市场监管总局发布禁止集中的审查决定公告。

(三) 相关市场界定

市场监管总局认为，本案中A公司与B公司存在纵向关联，A公司从事盐酸罂粟碱原料药销售，B公司从事盐酸罂粟碱注射剂生产供应，原料药为注射剂的上游原材料。相关市场界定如下：

在相关商品市场方面，市场监管总局认为盐酸罂粟碱原料药销售和盐酸罂粟碱注射剂分别构成单独的相关商品市场。盐酸罂粟碱原料药是生产盐酸罂粟碱注射剂的必备原料，无法被其他原料药替代，且生产与供应环节市场结构差异大，A公司仅涉及销售环节，因此将上游市场界定为盐酸罂粟碱原料药销售市场；盐酸罂粟碱注射剂在特定病症治疗及手部显微手术中具有不可替代性，其中注射用盐酸罂粟碱（粉针）和盐酸罂粟碱注射液（水针）可相互替代，共同构成该市场，因此将下游市场界定为盐酸罂粟碱注射剂市场。

在相关地域市场方面，由于中国对原料药及制剂有严格监管要求，需具备多项资质并通过系列审查，因此盐酸罂粟碱原料药销售和盐酸罂粟碱注射剂的相关地域市场均为中国境内。

(四) 竞争分析

市场监管总局从参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力、相关市场的市场集中度、集中对下游用户和其他有关经营者的影响等方面，深入分析了本项集中对市场竞争的影响。市场监管总局认为，集中后实体具有排除、限制中国境内盐酸罂粟碱注射剂市场竞争的动机，且产生了排除、限制竞争效果。具体而言：

市场控制力方面，根据公告，2018年，除另一家经营者自产自用外，A公司是市场上唯一的盐酸罂粟碱注射剂原料药供应来源，具有市场支配地位。2019年至2022年，从我国盐酸罂粟碱注射剂企业原料药来源看，A公司占比分别为90%—95%、80%—85%、80%—85%、80%—85%，具有较强市场控制力，盐酸罂粟碱注射剂企业高度依赖A公司。

反竞争动机和效果方面，市场监管总局认为集中后B公司在下游市场的份额明显提升。2019年至2022年期间，B公司借助A公司掌握原料药的自身优势，在中国境内盐酸罂粟碱注射剂市场的份额从2018年的25%—30%快速提升，2019年至2022年市场份额分别为50%—55%、50%—55%、40%—45%、40%—45%。

此外，市场监管总局认为盐酸罂粟碱注射剂价格显著上涨，严重损害下游消费者权益。2016年9月，A公司成为某制药公司X（“X公司”）原料药独家销售商后，原料药价格大幅上涨，盐酸罂粟碱注射剂价格也随之上涨，2018年平均出厂价格较2017年上涨超过400%。集中完成后，2019年盐酸罂粟碱注射剂平均出厂单价进一步上涨60%—65%。2020年至2022年的平均出厂价格也均高于2018年。同时，集中完成后，B公司盐酸罂粟碱注射剂的挂网价一直维持在较高水平，严重损害患者利益。

(五) 案件结果

基于市场监管总局与申报人A公司及其最终控制人的多轮商谈，市场监管总局评估申报方提交的解决方案后认为申报方提交的解决方案表明其愿意采取措施恢复到集中前状态，决定禁止本项集中，并责令A公司及其最终控制人采取以下措施：

（1）限期股权转让：A公司在2026年1月22日前向无关联关系的第三方转让所持B公司全部股权。若有特殊情况导致股权转让无法完成，应提前向市场监管总局申请并说明理由。如在规定期限或市场监管总局同意延长的期限内未能找到买方，应委托剥离受托人寻找合适的买方并完成股权转让。股权转让完成前，不得以任何方式参与B公司的经营管理。

（2）代理协议解除：A公司于2025年9月30日前解除与X公司等经营者之间的盐酸罂粟碱原料药代理协议，解除前不得执行相关协议。

（3）措施落实情况报告：向市场监管总局及时报告转让股权和解除原料药代理协议的情况。

此外，A公司的最终控制人主动承诺未来不再在盐酸罂粟碱原料药、盐酸罂粟碱注射剂领域从事经营者集中。

二、案件评述

如前所述，本案作为《反垄断法》施行以来两个“首例”案件——首例禁止未达申报标准的经营者集中、首例要求已实施集中的经营者恢复至集中前状态，具有标志性意义，以下进行简要评述。

(一) 对未达申报标准的交易进行经营者集中审查

1. 法理基础

我国《反垄断法》对经营者集中建立了以事前强制申报为核心的监管框架。通常而言，经营者集中案件主要依据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》中的申报标准进行评估，达到申报标准的经营者集中案件应当进行申报。

理论层面，申报标准的设置是经营者集中监管的第一道防线，其核心功能在于通过量化指标（营业额）初筛集中行为：既将具有或可能具有反竞争效果的交易纳入监管，又排除对市场无实质影响的小规模集中。这种量化标准为经营者提供了明确指引，有助于稳定商业预期、减少交易不确定性。但无论申报标准制定得多么缜密，都存在一定的局限：一方面，市场动态变化（如技术革新、初创企业并购等）可能使部分具有或可能具有反竞争效果的集中游离于标准之外；另一方面，固定标准难以覆盖复杂市场情形，易产生监管疏漏。为此，法律赋予反垄断执法机构一定的自由裁量权，允许其对未达标准但具有或可能具有反竞争效果的集中主动进行审查——这一设计兼顾公共利益与市场效率，既减少不必要干预，又通过专业判断填补申报标准滞后形成的监管空白。

修订后的《反垄断法》第二十六条第二款明确规定：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。”

《经营者集中审查规定》在《反垄断法》的基础上对于反垄断执法机构要求经营者主动申报未达申报标准但具有或可能具有反竞争效果的程序进行了细化规定。《经营者集中审查规定》第八条第二款规定，“经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中尚未实施的，经营者未申报或者申报后获得批准前不得实施集中；集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。”

2. 先案回顾

此前，未达申报标准的经营者集中审查已有多起实践，且多集中于特定领域，对于部分典型案例我们列举如下。

• C制药公司收购D制药公司案

2019年，在C制药公司收购D制药公司案中，交易方未达申报标准，但市场监管总局认为该案可能产生排除、限制竞争效果。经市场监管总局与当事方多次进行商谈和沟通，最终促使当事方放弃交易。²

• E公司收购F公司股权案

2023年9月22日，市场监管总局公布了附加限制性条件批准某巴曲酶原料药供应商（“E公司”）收购某巴曲酶注射液供应商（“F公司”）股权案反垄断审查决定。³该案为首起未达到申报标准自愿申报而被附加限制性条件的案件。与本案集中实施后被市场监管总局要求申报不同，在集中前，F公司和E公司分别自愿向市场监管总局提交经营者集中申报材料。市场监管总局认为此项集中对中国境内巴曲酶注射液市场可能具有排除、限制竞争效果，但鉴于E公司提交的包括解除独家协议、剥离在研业务、下调药品价格等承诺方案，能够有效减少集中对竞争的不利影响，最终决定附加限制性条件批准此项集中。F公司不服该决定，先后提起行政复议和诉讼，北京知识产权法院于2024年12月30日判决驳回F公司的诉讼请求。

• G科技公司收购H科技公司案

2025年7月14日，市场监管总局附条件批准了G科技公司收购H科技公司股权案，⁴该案同样为未达申报标准但被市场监管总局要求申报的案例。经审查，市场监管总局认为此项集中对全球和中国境内光学软件、光子软件、部分EDA软件和设计IP市场具有或者可能具有排除、限制竞争效果，市场监管总局评估申报方提交的限制性条件承诺后，决定附条件批准此项集中，并要求集中双方和集中后实体履行业务剥离、现有合同遵守等义务。

3. 重点关注领域

（1）药品领域

可以看到，前述案例中以药品领域案件居多。事实上，因为药品领域细分市场多、产品替代性低、关乎公共健康，即使是小规模交易也可能产生排除、限制竞争的后果。《国务院反垄断反不正当竞争委员会关于药品领域的反垄断指南》第三十条规定：“由于部分药品品种市场规模相对较小或者药品经营者处于早期发展阶段，经营者年度营业额可能没有达到国务院规定的申报标准。药品领域的经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报并书面通知经营者。”

（2）平台经济领域

在平台经济领域，“免费模式”“初创企业快速扩张”等特点使得营业额难以反映实际竞争影响力。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十九条特别地规定：“国务院反垄断执法机构高度关注参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中，对未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构将依法进行调查处理。”

（3）其他重点领域

市场监管总局发布的《中国反垄断执法年度报告（2024）》 ⁵“经营者集中反垄断执法”一节中提到，“聚焦民生、自然垄断等重点领域”。此外，还提到“对可能具有竞争问题的高科技领域并购交易发起调查”。这意味着除药品、平台经济领域外，其他民生领域、自然垄断领域及高科技领域也是重点关注对象。

(二) 禁止经营者集中

1.法理基础

行政法理论上来说，经营者集中审查的行政执法行为属于行政许可，但后续可能涉及行政强制、行政处罚。从保护社会公共利益和维护公平竞争秩序的角度出发，对于经审查认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，为保护社会公共利益和维护公平竞争秩序，反垄断执法机构应当做出禁止经营者集中的决定。但是，对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，并不意味着审查的唯一结果就应是集中被禁止。结合行政执法的谦抑性及比例原则，可以通过附加限制性条件有效控制其负面效果后予以批准。因此，只有在极端特例下，当附加限制性条件也无法消除反竞争后果时才做出禁止集中的决定。

《反垄断法》第三十四条规定：“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是，经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。”进一步地，《反垄断法》第三十五条规定：“对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。”

2.先案回顾

本案是《反垄断法》实施以来第四起禁止经营者集中的案件，前三起案件分别为：2009年禁止I公司收购J公司案、2014年禁止K公司等三家航运企业设立合资公司案、2021年禁止N公司收购O公司案。

• 禁止I公司收购J公司案

2009年3月18日，当时的经营者集中审查机关商务部发布公告，禁止某美国碳酸饮料公司（“I公司”）与中国某果汁公司（“J公司”）的经营者集中。⁶该案系中国《反垄断法》实施后首个被禁止的经营者集中案件。商务部经审查认为，I公司在碳酸饮料市场已具备支配地位，若收购J公司，可能通过捆绑销售、搭售等策略将市场力量传导至果汁领域，挤压中小果汁企业生存空间，抑制了国内企业在果汁饮料市场参与竞争和自主创新的能力，给中国果汁饮料市场有效竞争格局造成不良影响，不利于中国果汁行业的持续健康发展。尽管I公司提出了救济方案，但商务部认定其不能有效减少此项集中产生的不利影响，最终决定禁止此项经营者集中。

• 禁止K公司等三家航运企业设立合资公司案

2014年6月17日，商务部发布公告，禁止K公司、L公司、M公司三家航运公司设立网络中心经营者集中。⁷该案是首次禁止跨国企业间的经营者集中，涉及全球前三大航运巨头K公司、L公司和M公司拟设的“P3网络中心”。商务部认为，该网络中心的设立导致这三家航运企业形成了紧密型联营，K公司、L公司、M公司在亚洲—欧洲航线运力份额本身就位居前三，其合计份额高达约47%。交易后，由于交易方形成紧密型联营，市场集中度亦有大幅提高，HHI值变量约为1350。商务部向交易方指出了此项经营者集中可能具有排除、限制竞争效果，并与申报方进行了多次商谈。尽管申报方提交了多轮救济方案，但被认为“缺少相应的法律依据和可信服的证据支持，不能解决竞争关注”，最终商务部决定禁止此项经营者集中。

• 禁止N公司与O公司合并案

2021年7月10日，市场监管总局发布关于禁止N游戏直播公司（“N公司”）与O游戏直播公司（“O公司”）合并案反垄断审查决定的公告。⁸N公司由某大型互联网科技公司（“P公司”）单独控制，O公司由该公司创始团队和P公司共同控制。市场监管总局经审查认为，集中将强化P公司在中国境内游戏直播市场上的支配地位；将使P公司在上游中国境内网络游戏运营服务市场和下游中国境内游戏直播市场拥有双向封锁能力，具有排除、限制竞争效果。申报方提交了多轮附加限制性条件承诺方案，市场监管总局重点从承诺方案的有效性、可行性和及时性方面进行了评估。经评估，市场监管总局认定，申报方提交的承诺方案不能有效减少集中对中国境内游戏直播市场和网络游戏运营服务市场竞争的不利影响。最终，市场监管总局决定禁止此项经营者集中。

与此前三起禁止集中案件不同的是，本案是首例未达申报标准被禁止的经营者集中案件。由于交易已经实施，这意味着参与集中的当事人必须对既有的安排作出恢复性的调整，这在既往案例中并无先例。

三、本案对企业的合规启示

本案作为《反垄断法》实施以来首例未达申报标准的经营者集中予以禁止的案件，同时也是首例要求已实施集中的经营者采取措施恢复到集中前状态的案件，为企业经营者集中合规带来了远超常规的警示意义，尤其对未达申报标准交易的风险防控具有深刻启示。

可以看到，本案交易发生于2019年，六年后被执法机构追溯要求申报并最终禁止集中、责令恢复原状。相比集中前被禁止的案件，这给我们更为重要的警示。对于已实施或完成的交易若被禁止集中，需承担更深度的业务调整代价，参与者可能面临限期处分股份、资产、业务或采取其他措施恢复集中前状态，不仅前期投入尽数沉没，更将引发商业链条断裂衍生的经营风险。

因此，我们建议企业在评估经营者集中申报时，对于未达申报标准的交易，仍需要关注市场集中度、市场份额等竞争因素，可以结合《横向经营者集中审查指引》等规定，或在必要时委托外部法律顾问，审慎评估未达标集中是否可能存在排除、限制竞争效果，以及未主动申报可能存在的潜在风险。对于可能存在排除、限制竞争效果的未达标交易，可以考虑利用商谈机制与市场监管总局进行沟通，就未达标集中是否需要申报征求监管的意见，从而将风险纳入可控的监管框架，避免交易实施多年后被追溯的被动局面。

1. 参见https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/art/2025/art_7b2564ef1f144dbc9307b42471c38802.html。  

2. 参见《中国反垄断执法年度报告（2019年）》，可访问于https://www.gov.cn/xinwen/2020-12/25/5573435/files/195171fdee024615933c10d57f141171.pdf。

3. 参见https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/art/2023/art_90a71deadd224689b026920807c0389c.html。 

4. 参见https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/art/2025/art_3a7b235d312840b5b19c538a6773af5f.html。

5. 参见https://www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2025/art_315962c04e0547e7866a51d500a865fd.html。

6. 参见https://fldj.mofcom.gov.cn/aarticle/ztxx/200903/20090306108494.html。

7. 参见https://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201406/20140600628586.shtml。 

8. 参见https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/art/2023/art_47b307e668484e83a598add8793dcdca.html。 

声 明

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