国有企业改制、对外投资的衍生争议与典型诉讼（一）：国企改制中的股东出资纠纷

2025.08.12 史琦管辉寰

序言

国有企业是我国经济体系中的重要环节，随着历史发展经过多个重要阶段，回顾这一波澜壮阔画卷，可以发现“国企改制”是草蛇灰线、贯穿始终的一条主题线索，并在不同时期呈现出形态各异的“笔触”与“墨法”。改革开放初期的“放权让利”宛如“麻皮皴”，以舒缓的线条层层铺展，为后续挥毫筑奠肌理；九十年代现代企业制度建设如同“斧劈皴”，以劲挺风格重塑企业筋骨，勾勒出市场主体的鲜明轮廓；二十一世纪以来的管理体制改革又似“破墨”，通过浓淡晕染的方式完成监管权责的自然过渡；而在党的十八大后，深化改革进入新的历史时期，如“积墨”般在反复堆叠中凸显监管资本为主的改革重心，于笔锋交融间完成国有经济新时期布局的精妙构图。

在这一漫长的改制进程中，国企作为民事法律主体，面临股东出资、资产交易、资金调度、经营管理等一系列问题。不同历史阶段的政策导向与经济环境差异，使得商事交易方式和法律责任承担等方面缺乏统一规范，不少在当时的政策框架下具有一定合理性的商业行为，从现行规范视角回溯审视，却存在诸多认定争议。在此期间，《公司法》等相关法律法规历经多次修订，市场监管体系的逐步完善，历史时期中部分行为的瑕疵问题逐渐暴露，成为后续企业经营管理中的不稳定因子。

有鉴于此，我们系统梳理国企改制与对外投资数十年间的法律法规、规范性文件等，对数千份公开裁判文书作以筛选，摘取其中的典型案例，比对评析司法意见及裁判逻辑，重点解析国有企业改制中股东出资、资产产权交易、合资经营中资金调度、股权投资盈余分配、董监高监管责任以及“僵尸企业”清算责任等六个方面的二十余项焦点争议，探寻有效的纠纷化解路径，为企业经营管理提供参考意见。

* 本报告基于既有公开案例的分析，仅供实务研究参考。在处理具体案件时，仍需结合最新的法律法规、司法解释以及案件的具体事实、证据进行综合判断。

国企历史时期改制中的股东出资纠纷

自二十世纪九十年代国企改革启动至今，国有企业历经公司制改造、混合所有制改革等多轮制度变迁。在此过程中，受《公司法》数次修订、工商登记制度变革及政策导向调整影响，国有企业作为股东的出资行为呈现显著时代特征。以现行法律标准复盘审视，早期改制中大量存在的特殊资产出资、出资程序瑕疵等问题，不仅引发股东间权益纠纷、债权人追责诉讼，更对国有资产安全与企业治理结构稳定性构成潜在风险。本文结合司法裁判案例与理论研究，深入剖析历史遗留出资问题的成因与解决路径。

一、国企改制中股东出资的政策要求变迁

1. 探索推进阶段（1979年 - 1992年）

较多研究观点将1979年《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》至《公司法》出台前作为国企改制的探索阶段。¹这一时期，改革主要聚焦于对国有企业进行放权让利的试点工作。1992年7月，国务院公布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（国务院令第一百零三号），该条例基于“两权分离”（即企业财产所有权与企业经营权分离）的理念，明确了企业自主经营管理、自负盈亏，理顺政府与企业间法律关系等一系列在当时尤为关键的问题，赋予企业更多的生产经营自主权。这些政策性文件在很大程度上调动了市场积极性，打破了传统计划经济体制的束缚，促使企业逐步成为独立的商事主体，为后续的深入改革奠定了基础。

2. 市场化改革方向确立阶段（1993年 - 1998 年）

1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国公司法》，这为国有企业建立现代企业制度提供了法律层面的框架体系。1994年起，国务院在全国工业企业中选取100户开展建立现代企业制度的试点工作，各地方政府也纷纷结合自身实际情况，选择约2500户企业参与类似试点。1996年，国家明确了1000家重点企业，并对这些企业的内部制度构建和行业发展方向给予规划建议。在这一阶段，改革重点从单纯的“放权让利”逐步转向建立适应市场经济的企业制度，并进一步实现国有大中型企业对国民经济的有机调控。国有企业开始朝着“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体方向转变。

3. 产权制度改革深化阶段（1999年 - 2012年）

1999年9月，中共十五届四中全会作出《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确国企改革以建立和完善现代企业制度为目标，并提出继续推动政企分开、探索国有资产管理有效形式、对国有大中型企业实行规范公司制改革等关键举措。2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，统一履行国有资产出资人职责，加强对国有企业的监管。2005年，国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》（国发办〔2003〕96号），对国有企业改制的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、产权转让等各个环节进行了全面规范，强调改制过程需合法合规，防止国有资产流失，切实维护各方利益。2006年，《公司法》迎来首次全面修订，特别针对国有独资公司的相关内容进行了规定，为国有大中型骨干企业的公司制改制提供了更为完善的法律依据，进一步推动了国有企业产权制度改革的规范化进程。

4. 全面深化改革阶段（2012年至今）

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，进一步深化国有企业改革。2015年8月24日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式发布，这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，确定了“1+N的改革政策”（即顶层规划设计+阶段实施策略），明确提出2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果的战略目标。2017年7月，国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》国办发〔2017〕69号，要求2017年底前，按照《全民所有制工业企业法》登记的中央企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，旨在加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

此后，围绕国企改革的一系列配套政策不断出台，从区分“商业类”“公益类”的分类改革、国资监管体制改革到混合所有制改革、企业内部治理结构完善等多个维度，全方位推动国有企业改革向纵深发展，以提升国有企业的市场竞争力和国有资本的运营效率。²随着2005年《公司法》修订确立注册资本实缴登记制，2013年推行认缴登记制改革，政策重心逐步转向出资真实性与程序合规性审查，形成“事前规范 + 事后监管”的治理体系。

然而，在数十年的国企改制实践过程中，不可避免产生实践问题，如早期改制阶段，部分企业为追求自身利益，压低计划指标、不完成调拨任务等。改制深化过程中，由于各地制度构建的参差不齐，导致企业内部控制关系混乱、利润遭受不法侵蚀等诸多争议，进而衍生一系列的诉讼争议。在此期间，亚洲金融危机爆发，行业周期波动等外部因素，同样对于国企改制提出了挑战。应对内外部环境变化中，实践争议也衍生出不少纠纷，其中，尤为广泛讨论的就是出资争议，这也常常成为国企改制中核心问题，特别是在《公司法》及工商登记相关法规规章的规定，对注册资本缴纳经历较大变革，致使诸多历史遗留争议，在司法实践中出现不同的认定意见。

二、国企改制中的股东出资争议

焦点问题1：特殊资产出资认定争议

1. 划拨土地出资

较多国有企业的资产历史上形成于政府行政主管机关的调配，致使以划拨土地使用权出资是国企改制中最常见同时也最具争议的情形之一，其核心法律争议在于出资义务的履行标准与司法认定。

尽管在比较法的视野下，采“交易规制”“出资形式规制”“混合规制”的立法例均已形成各自成熟的法律制度与司法意见³，但在我国公司法的体系当中，非货币出资的“可估价性”与“可转让性”是自1993年《公司法》出台时就确定的两项基础要件，划拨土地出资的认定将直接影响公司资本构成的真实、确定。

裁判意见一：以“权属变更登记”为核心形式要件，未办理登记则认定出资瑕疵、出资不实。

典型案例：（2014）琼民二终字第22号；（2022）闽民终2054号；（2024）甘01民终4634号

裁判意见二：因历史特定情形形成的划拨土地出资，可采用“实质重于形式”的认定方式，在标的公司已实际占有土地、获得权益时，视为出资到位。

典型案例：（2020）辽民终1223号；（2021）苏12民终2659号；（2021）鲁01民初1230号

法律观点评析：

第一类裁判意见是司法实践中最普遍的处理方式，即严格遵守出资的形式要件——非货币财产出资必须依照相应的法律规定完成权利移转，土地使用权的移转以登记为准。如果改制中是以划拨土地进行股东出资，在交付使用之后，也应当视政策调整的情况依法完成土地变性和权利主体的变更登记，以满足非货币出资的法定要件。

而后一类裁判意见是对“形式规制”原则的例外适用，在该类裁判中，司法机关更多着眼于对历史时期改制的背景因素，审查的重点集中于划拨土地的占有状态和权能收益，如果在股东完成名义上的“出资”行为后，公司事实上行使权利、穷尽权能，则可以认定该出资行为已经实际上满足了公司的资本充实目的。⁴

在事实要件的层面，行政机关是否签发有效的改制批复文件、公司是否长期和平占有使用、资产是否已计入公司财务报表并经审计、公司是否已基于该土地获得了实质性经济利益都是直接影响司法机关判断出资是否到位的证据支撑。

但与此同时，实践中也有一类情形，由于划拨土地的特殊性，在占有使用中有可能出现因政策变更等原因，致使土地客观上丧失了继续办理权属转移登记的可能性，为保护公司及债权人利益，司法机关将考量替代性救济方式，如（2022）鲁民终450号，（2024）甘01民终4634号案件中，案涉公司已进入破产清算程序，土地因历史遗留或破产等问题无法办理变更登记，司法机关虽然认可历史原因，但最终支持破产管理人要求股东以货币形式补足出资的请求，以维护公司资本充实和债权人利益。

2. 债权出资

债权出资在《公司法（2023年修订）》后，已经不存在法律制度上的障碍⁵，但是，在之前较长时期里，如何处理改制中各类成因的债权出资问题，是司法实践中争议较大的焦点之一。2003年最高法院发布《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》法释〔2003〕1号，对于“债转股”的合同行为如何认定进行了概括性规定，然而在出资行为层面却罕有明确法律规制。大量案例中，司法机关在评价债权出资时，既需考量“债权转让”的规制，又需关注“非货币出资”的规制。

裁判意见：出资债权应为真实有效的存续债权，且已经依法通知债务人，到期债权不能受偿的，仍由出资股东承担补足出资义务。

典型案例：（2022）鲁民终311号

法律观点评析：

在债权出资的争议当中，司法机关评价的维度较为多元：合同法项下的“债权转让”规则，公司法项下的“资本维持”规则，以及国有资产监督管理视角下的程序要求等。个案中的审查重点更多集中于基础债权的形成过程，债务人的清偿能力，债权转让的通知方式，出资评估情况，以及出资股东对于潜在清偿风险的补足能力等。⁶除此之外，在一部分政策性债转股中，还将涉及公法与私法的交叉认定，将特别审查债权转为出资的行政审批及对民事法律关系的影响。⁷

3. 职工集资出资

国企改制中，筹集资金，常采用职工集资的方式，但这与《公司法》上的股东出资存在本质区别。

裁判意见一：“职工集资”与《公司法》意义上的股东出资存在显著差异，集资职工并不具有参与公司经营管理、承担义务责任的行为和目的，不能仅因支付资金而获得股东资格。

典型案例：（2024）云01民终3906号；（2024）云01民终3902号；（2024）云01民终3896号；（2022）黑09民终660号

裁判意见二：特定形式的职工集资通过资产转化，可以被认定为国有股或集体股的组成部分。

典型案例：（2020）冀06民终5763号

法律观点评析：

在认定股东资格时，司法机关通常采取“实质要件”与“形式要件”相结合的审查标准，而在国企改制的职工集资中，很可能出现两类要件均不符合的情形：集资职工往往记载于公司内部的集资材料、账簿当中，而较少直接登记在公司章程、股东名册，甚至工商信息中；另一方面，直接让职工以股东身份参行使表决权、参与公司治理等更是鲜有发生。而尤为重要的是，集资职工往往并不会承担公司经营风险，其获取的“分红”常是固定收益，这也是较多案例中，司法机关最终认定此类集资行为更符合资金拆借的特征，而并非对公司的出资。⁸

另外，在职工集资入股的情形中，司法机关还会关注股东人数是否超限的问题。较多案例反映出，国有企业内部集资一旦开展，很可能参与人数达数百甚至上千，这造成了一旦认定出资行为成立，则将面临“股东”人数远超《公司法》对有限责任公司股东人数上限的规定。尽管部分案例中，司法机关将确认股东资格与要求变更登记进行区分，按照不同的法律规范予以评价，但更多意见仍倾向于认为，人数明显超限的情形，不宜确认出资行为成立、有效。⁹

而在司法机关认定职工集资行为属于对公司出资的案例中，关键事实在于，通过职工集资入股将资金转化为资产的过程，经过了国有资产评估、验资及工商登记变更等法定程序，将不特定职工的集资款项与明确的国有资产捆绑，形成了确定的股权份额，因此最终获得法院支持，确认职工的股东地位和相应股权比例。

焦点问题2：全民所有制企业的出资认定争议

全民所有制企业是国企改制中的重要一环，该类企业出资纠纷的争议起点是其特殊法律地位，其财产归属与出资责任主体的认定逻辑，显著区别于有限责任公司和股份有限公司。多数观点都认为，处理全民所有制企业不能简单套用《公司法》的“资本三原则”理论，而需要结合具体的改制模式进行评价。

裁判意见：《公司法》关于股东出资的规定不能直接适用于未改制的全民所有制企业。

典型案例：（2023）最高法民申2448号；（2021）辽民申2616号

法律观点评析：

根据《全民所有制工业企业法》的规定，该类企业财产归国家所有，企业仅以国家授予经营管理的财产承担民事责任，如果苛责其“成员企业”“主管部门”承担《公司法》项下的股东出资义务，则可能产生行政职权和民事责任的混淆¹⁰，但是，如果全民所有制企业进行公司化改制，改制后的公司则需依法确定出资主体，履行出资义务。¹¹

除此之外，在历史时期颁行的部分政策导向较强的规范性文件、创设性开展的一系列商业试点等，也增加了处理该类纠纷的复杂程度。例如，1992年5月，国家工商行政管理局、国家计委等联合印发工商企字(1992)第96号《国家试点企业集团登记管理实施办法(试行)的通知》（2004年8月31日废止），曾构建集团化运营模式，允许经国有资产管理部门授权的核心企业直接经营集团内全民所有制企业的国有资产，这种基于行政授权的财产支配模式，为核心企业与紧密层企业间的出资争议埋下制度伏笔。

总体而言，在全民所有制企业衍生的出资纠纷上，司法裁判呈现二元化路径：涉及国有资产产权界定的争议，因存在行政授权与公共利益，需依赖行政程序厘清权属；而完成公司化改制后的平等民事主体间出资纠纷，则适用合同法及公司法相关规范，判令违约方承担继续履行等责任。这种差异化处理模式，既维护了国有资产监管的特殊性，又保障了市场交易的契约精神，体现出政策导向与法律逻辑间的精准平衡。

焦点问题3：国企改制出资纠纷的程序争议

程序争议是涉国企改制纠纷中一个至关重要的前置问题，在其他类型商事活动引发的股东出资纠纷中，行政机关的意见更多作为民事证据，但是，由于国企改制经历过多个不同阶段，在一定时期内通过行政审批确定的政策性改制，这一类纠纷案件亦存在被排除在民事诉讼程序之外的可能。

裁判意见：因政府主管部门对国有资产进行行政性调整、划转过程中产生的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受案范围。

典型案例：（2023）京03民终8419号；（2021）粤民终4612号

法律观点评析：

《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》实施前，早在1996年最高法院就作出法复〔1996〕4号《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》，明确了政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转中发生的纠纷，不应当在民事诉讼程序中受理、审判。

在不少涉及政策性改制的实例中，由于涉及军队企业移交、国有资产划转等历史遗留问题，已经属于行政审批、授权、许可的范畴，自然无法由司法机关进行处理。而部分看似产生于民事主体间的争议，也可能因涉及的改制模式等因素，而排除在民事诉讼程序之外，如在（2023）内01民终4173号、（2023）内01民终4169号等一系列案件中，司法机关认为，职工因“身份置换补偿金”入股，其“股份”产生于政府主导的改制方案和国有资产划转，同样属于行政调整行为，由此引发出资纠纷，法院不予受理。这也反映出司法机关对待历史时期国企改制的纠纷时，往往会更强调对于案件背景的审查和认定。

三、历史遗留股东出资问题的合规管理建议

国企改制中因出资问题导致的不仅仅是诉讼争议，也可能直接影响改制后公司主体的经营管理，如出资不实导致股权比例与实际出资严重不符，引发改制后的企业控制权争夺¹²，或因出资阶段的程序瑕疵，造成后续企业经营中，权利义务主体不明等问题¹³。综合相关的案例分析，为处理国企改制中资产出资遗留问题，我们提出如下参考建议：

1. 关于划拨土地出资的核查与合规措施。拟以划拨土地出资前，务必先履行政府审批、补缴土地出让金、将土地性质变更为“出让土地”等法定程序，这是避免后续出资瑕疵纠纷的最有效途径。具备登记条件时，及时办理土地使用权过户登记手续，（在仅有交付使用、政府批文或资产评估报告时，都存在被认定为出资不实的风险）。另一方面，作为标的公司，若发现股东未办理土地变更登记，应及时提出变更的请求，若出现履行不能，及时要求其以货币补足出资，以确保公司资本充盈，同样，外部债权人面对该情况时，也应当及时主张权利、要求股东补足出资。

2. 关于全民所有制企业资产出资的核查与合规措施。在涉及全民所有制的改制方案中，需要特别关注改制后的出资主体，并判断其法律地位是《公司法》下的股东，还是《全民所有制工业企业法》中的主管部门，避免法律适用混淆。如果已经完成公司化改制，则应全面审查原企业的资产负债情况，对于未缴足的出资，考虑是否应作为原企业的债务，由改制后的相应主体依法承继。

3. 关于职工集资出资的核查与合规措施。在改制方案或相关协议中，应明确职工集资的法律性质。若意在使职工成为股东，则必须严格按照《公司法》规定，履行验资、章程签署、工商登记等全套程序，并确保股东人数不超限。对于仅有内部收据、“股金”名册而无其他法定形式的集资行为，该行为可能被视为内部借贷或附带固定收益的投资关系，与此同时，需特别考虑对于集资退出、清算的路径设置。

4. 关于潜在出资纠纷争议的处理策略。在提起诉讼前，预先判断纠纷的性质，如果争议的核心涉及政府改制方案、资产划拨文件的效力等，则民事诉讼路径很可能存在较大障碍，应优先考虑通过与政府主管部门协调，或申请行政复议、行政诉讼等方式解决；如果争议标的是围绕改制后公司框架下的股东之间、股东与公司之间的出资纠纷，则按照民事诉讼的程序规范、证据规则及相应类型的裁判意见，设计合理妥善的诉讼策略，并在正式发起诉讼前，尽可能充分行使公司内部救济程序，固定有利事实证据。

1. 白永秀、吴宸梓：《国资国企改革的历史演进与深化改革的路径》，载于《求是学刊》2025年第3期。

2. 张飞雁：《中国国有企业混合所有制改革的路径研究》，中央党校（国家行政学院）2019年博士学位论文。

3. 刘斌：《股东出资形式的规制逻辑与规范重构》，载于《法学杂志》2020年第10期。

4. 孙祥壮：《划拨土地使用权出资纠纷的处理——海南三亚国家级珊瑚礁自然保护区管理处与周春梅、三亚中海生态旅游发展有限公司股东出资纠纷案评析》，载于《中国案例法评论》2017年第1辑。

5.《公司法（2023年修订）》第四十八条第一款：股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。

6. 刘贵祥：《从公司诉讼视角对公司法修改的几点思考》，载于《中国政法大学学报》2022年第5期（总第91期）。

7. 耀县水泥厂与中国建材集团公司、陕西省建材总公司债权转出资纠纷案，《最高人民法院公报》2006年第10期。

8. 例如（2024）苏13民终1112号案；（2024）苏13民终1396号案。

9. 例如（2020）鲁02民终5684号案。

10. 陈永正：《所有权构造论——传统国有制之解构与全民所有制之重构》，四川大学2002年博士年学位论文。

11. 例如（2021）鲁民终2053号案。

12. 例如（2021）苏民申 6789 号案。