欧洲外商投资安全审查制度简介与浅析——西班牙篇

前 言

近年来，多边规则不断受到挑战，地缘政治不确定性增强，产业链供应链稳定性更加受到重视。上述背景加上新技术带来的商业模式和经济变革，各国政府监管部门对于外商投资监管投入了更多关注，更加重视外商投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在前述大背景下，欧盟和欧洲各国纷纷通过立法或修法，建立或完善外商投资安全审查制度。

鉴于以上，本系列文章将对欧盟以及欧洲部分国家近年来的外商投资安全审查制度新动向进行介绍说明，为中资企业赴欧投资提供一定的指引和参考。作为系列文章之一，本文将从历史沿革、规则梳理等方面，对西班牙外商投资安全审查制度做简要介绍。

一、西班牙外国投资安全审查制度的历史沿革

总体而言，西班牙的外商投资安全审查制度经历了从自由化导向到逐步强化管控的演变过程。具体而言，西班牙政府对外国投资安全审查制度的建立以及相关法规的制定经历了以下阶段：

• 1999年4月23日，西班牙颁布了第664/1999号皇家法令《外商投资法》，明确了西班牙外国直接投资自由化的一般原则，允许资本自由流动。¹根据《外商投资法》以及其他相关规定，外商投资一般仅需要在投资完成后向西班牙国际贸易与投资总局进行备案，无需任何西班牙政府机构的事前批准（来自避税地的投资或涉及国家安全等投资活动除外）。

  
  

• 2003年7月4日，西班牙颁布了关于外国资本流动和金融交易的第19/2003号法案（“《第19/2003号法案》”），²规定政府有权评估和监管可能对国家安全或公共秩序构成威胁的外国投资，为西班牙外商投资安全审查制度建立了制度框架。

  
  

• 2020年，由于新冠疫情对经济社会造成的严重影响，西班牙陆续出台《关于处理新冠疫情经济和社会影响的紧急特别措施的第8/2020号皇家法令》³（2020年3月），《关于处理新冠疫情经济和社会影响的进一步紧急措施的第11/2020号皇家法令》⁴（2020年3月）和《关于支持企业存续、能源行业和税务领域的特别措施的第34/2020号皇家法令》⁵（2020年11月），对《第19/2003号法案》进行了修订，更新了西班牙外国直接投资的监管框架，应对新冠疫情带来的挑战，并加强对经济战略领域（strategic sectors）的保护。⁶前述三个皇家法令改变了西班牙此前相对宽松的外商投资审查制度，所审查外国投资者的范围从“欧盟或欧洲经济区以外的外国投资者”延展到“欧盟或欧洲经济区的外国投资者”，所审查投资的行业领域范围也扩大至基本与《欧盟外商投资审查条例》一致。

  
  

• 2023年7月5日，西班牙颁布了《关于外商投资的第571/2023号皇家法令》⁷（“《第571/2023号皇家法令》”），在《第19/2003号法律》的制度框架下，作出外商投资安全审查制度细化规定。《第571/2023号皇家法令》颁布后，第664/1999号皇家法令《外商投资法》被废除，目前《第19/2003号法案》和《第571/2023号皇家法令》成为西班牙外商投资安全审查的制度基础。

下文将主要基于《第19/2003号法案》和《第571/2023号皇家法令》的相关规定，对西班牙外商投资安全审查制度进行简要介绍⁸。

二、规则梳理

总体而言，西班牙外商投资安全审查制度中，仅规定有强制申报，无自愿申报规定。具体规则如下：

（一）触发条件

1. 外商投资的定义⁹

西班牙外商直接投资包括以下两种情形：

（1）投资者取得西班牙公司10%或以上的股份；或

（2）投资者获得对该公司或西班牙资产的控制权（“控制权”由《欧盟合并条例》定义）。

2. 外国投资者的定义

外国投资者主要指非欧盟或欧洲自由贸易联盟居民，即

（1）投资者居住在欧盟或欧洲自由贸易联盟成员国以外的国家或地区；或¹⁰

（2）投资者居住在欧盟或欧洲自由贸易联盟成员国，但最终由欧盟或欧洲自由贸易联盟以外的居民所拥有，具体情形包括：（a）直接或间接持有25%或以上的股份或投票权，或（b）以其他方式（即通过任何其他方式）行使直接或间接控制权。¹¹

当满足上述外商投资和外国投资者条件时，投资者进行的投资或对在某些战略领域经营的公司进行的投资需要在西班牙获得事先批准。

3. 需要进行强制申报的投资领域

根据《第571/2023号皇家法令》第15条，涉及下列行业领域的外商投资必须进行申报：

（1）关键基础设施，包括能源、交通、水、卫生、通信、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举或金融基础设施、敏感设施以及对使用这些基础设施至关重要的土地和房地产。

（2）关键技术和军民两用技术、工业领导和能力的关键技术，以及在西班牙特殊利益关切计划和项目下开发的技术。具体包括电信、人工智能、机器人、半导体、网络安全、航空航天、国防、能源储存、量子技术和核技术、纳米技术、生物技术、先进材料和先进制造系统等等。

（3）关键原材料供应，即对于提供与维持基本社会功能、公民的健康、安全、保障、社会和经济福祉有关的基本服务，或对于西班牙国家机构的有效运作不可或缺、不可替代，且其中断、故障、损失或破坏将产生重大影响的原材料。

（4）可获取或控制敏感信息，特别是个人数据，或有能力控制此类信息的部门，包括访问战略基础设施数据、访问与提供基本服务有关的数据库、访问不公开的官方数据库等。

（5）媒体。

4. 需要进行强制申报的投资主体

根据《第571/2023号皇家法令》第16条，无论投资标的涉及何种行业领域，涉及以下投资主体的外商投资均须进行申报：

（1）投资者被第三国的政府（包括公共机构或军队）直接或间接控制；

（2）投资者在另一会员国对影响安全、公共秩序和公共卫生的领域进行投资或参与活动；

（3）投资者很可能从事影响西班牙公共安全、公共秩序或公共卫生的犯罪或非法活动。

5. 申报豁免情形

《第571/2023号皇家法令》的颁布更新了西班牙外商投资安全审查的申报豁免情形，其中包括符合法定条件的能源领域投资、低营业额投资（目标公司上一完整财政年度营业额不超过500万欧元）、房地产投资、临时投资等，均可以豁免申报。

此外，《第571/2023号皇家法令》第14.3条还规定了集团公司内部重组和不涉及控制权变更的持股10%以上股东增持不属于法律规定的外商投资，亦无须进行申报。

（二）程序规定¹²

1. 预先自愿申报商谈

《第571/2023号皇家法令》规定了自愿申报商谈程序。根据相关规定，投资者可以在提交申报前寻求自愿商谈，以确定其投资是否需要批准。

此类商谈申请必须提交至西班牙工业、贸易和旅游部的国际贸易与投资总局（或视具体行业而定，提交至国防部），并附带全部必要信息，以确定该投资是否需获得批准。在外商投资委员会出具积极意见后，国际贸易与投资总局需在30个工作日内作出答复，在此期间不得提出申报。前述相关程序将保密进行，且商谈决议对政府机构具有约束力。

2. 提交申报

投资者须在实施投资前，向国际贸易与投资总局进行申报。如认为所提供的信息不充分，国际贸易与投资总局可要求申请人提供必要的补充信息。

3. 审查组织

一般情况下，部长会议将就申请作出决定；但投资价值不足500万欧元的，将由国际贸易和投资局负责人作出决定。

4. 审查信息

西班牙外商投资安全审查制度明确了其审查信息范围包括：

（1）投资者在外商投资审查申报中提交的信息；

（2）欧盟委员会和其他成员国在《欧盟外商投资安全审查条例》规定信息交换机制框架内提供的信息；

（3）国家行政总局（Administración General del Estado）、其他行政部门、经济代理机构、民间社会组织或社会合作伙伴提供的与可能影响公共安全、健康或秩序、国防或对外行动的外国直接投资有关的信息；

（4）最终投资者所在国家的行动是否符合西班牙在影响公共安全、公共卫生或公共秩序方面做出的国际承诺。

5. 审查环节及决定

西班牙外商投资审查总体而言包括两个阶段。首先，当一项交易满足强制申报的相关条件和门槛时，相关各方必须等待外商投资审查机构的审查结果，经批准后才能继续推进该交易。如果审查机构在初步审查交易过程中发现潜在问题（如果交易涉及国家安全或公共秩序等问题），将开启第二阶段调查。尽管触发第二阶段调查的具体情况可能有所不同，但通常涉及投资对战略领域或关键基础设施潜在影响的评估。¹³

正式外商投资审查程序的法定期限为三个月，较此前的六个月期限有所减少。审查完毕后，审查机构作出的决定类型包括：

（1）无条件批准；

（2）拒绝批准；

（3）附条件¹⁴批准；

（4）因外国投资者退出或交易被认定无需申报而终止。

（三）法律责任

如果投资在未经事先批准的情况下实施或违反对此类批准施加的条件，则该交易无效且不具有法律效力。

此外，根据《第19/2003号法案》，该行为将构成非常严重的行政违法行为，罚款金额可达到该交易的全部经济价值，最低为3万欧元，同时可能会受到公开或非公开警告，并可能影响投资者未来投资审查。¹⁵

三、西班牙外商投资审查实践

根据公开信息，西班牙近年来外商投资审查案件数量逐年上升，本文根据公开信息梳理了近三年来西班牙外商投资审查申报以及审查决定的相关数据：¹⁶

从交易涉及的行业领域来看，主要为技术、基本原材料以及敏感信息等领域，此外还包括关键基础设施、媒体等领域。

此外，《第571/2023号皇家法令》生效后，外商投资审查的效率有所提升，根据公开信息，审查机构的审查期限从2023年的84个自然日减少到2024年的72个自然日，并且对于大多数交易而言，审查期限进一步降至65个自然日。这一数据给予投资者一定的审查期限预期。

四、对中国投资者的建议

西班牙是中国企业海外投资的重要目的国之一，中国是西班牙在欧盟以外的第一大贸易伙伴，西班牙是中国在欧盟内的第五大贸易伙伴。中国对西班牙投资涉及金融、贸易、航运、电信、建筑、食品和能源等多个领域，双方在电信、电动汽车、电子商务、可再生能源及三方市场合作等领域，有广阔合作前景。¹⁷随着近年来西班牙外商投资安全审查制度的收紧，建议中国投资者提高合规意识，高度重视赴西班牙投资的相关法律制度和实践。

首先，建议有意赴西班牙投资的中国投资者对西班牙外商投资安全审查规定进行充分了解与学习，并根据需要寻求外部专业律师的专业意见和建议。如上文所述，《第19/2003号法案》和《第571/2023号皇家法令》是西班牙外商投资安全审查制度的基石。中国投资者可通过对上述法律法规进行系统性学习，寻找在合规前提下完成其投资目的的机会和恰当方式。

其次，建议中国投资者在考虑赴西班牙投资时，重视外商投资审查对于交易产生的影响，提前评估交易是否触发西班牙外商投资安全审查申报义务，并结合西班牙审查机构的审查期限预留一定的时间，合理规划交易时间表。避免因未及时取得外商投资安全审查批准而影响交易进程，导致交易延迟交割甚至投资机会丧失。

第三，如不确定交易是否需要取得外商投资安全审查批准，可按照相关法律规定进行事前自愿商谈，明确交易是否触发外商投资安全审查申报义务。

最后，就投资领域而言，西班牙外商投资安全审查明确规定了部分强制申报的敏感领域。如果中国投资者进行的交易涉及该等敏感领域，建议提前评估该等交易附加条件批准甚至不予批准的风险。

1. 请见：https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1999-9938。

2. 请见：https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-13471。

3. 请见：https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-3824。

4. 请见：https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-4208。

5. 请见：https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-14368。

6. 参见：https://news.goalfore.cn/a/3621.html。

7. 请见：https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-15549。

8. 本文内容仅包括一般审查制度，不包括（1）投资与国防直接相关活动，（2）投资与武器、弹药筒、烟火物品和民用爆炸物或国家安全部队和部队使用的其他物资直接相关活动，和（3）为外交目的购买房地产的特定行业审查制度。

9. 请见：《第19/2003号法案》第7条。

10. 请见：《第19/2003号法案》第7条。

11. 请见：《第571/2023号皇家法令》第14条。

12. 请见：《第571/2023号皇家法令》第9、11条。 

13. 请见：https://iclg.com/practice-areas/foreign-direct-investment-regimes-laws-and-regulations/spain#_edn12。

14. 该等条件由外商投资审查机构直接附加，或由投资者提交并被外商投资审查机构接受。

15. 请见：https://iclg.com/practice-areas/foreign-direct-investment-regimes-laws-and-regulations/spain#_edn12。

16. 请见：https://comercio.gob.es/es-es/inversiones_exteriores/Documents/2024_EN_CIFRAS.pdf。

17. 请见：https://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/xibanya.pdf。