“人生百年，立于幼学” ——2023年《学前教育法（草案）》解读与建议

2020年9月7日，教育部推出《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称“《2020草案》”）征求公众意见。时隔三年，2023年8月28日，《学前教育法（草案）》（以下简称“《2023草案》”）提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议。2023年9月1日，《2023草案》再次公开征求意见。

学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，从《2020草案》到《2023草案》，体现了国家对学前教育的高度慎重与重视，对我国学前教育领域告别法律空白局面具有重要意义。本文将从本次草案修订背景出发，分析《2023草案》较《2020草案》的主要变化，并提出我们的修改建议。

一、 修订背景

（一）现实问题

学前教育多年来的热点议题之一就是“入园难、入园贵”问题，表现为“幼儿园总量不多、公办园明显不够、民办园良莠不齐、优质学前教育资源严重不足”。¹为此，国家着力增加政府对学前教育的投入，至2022年，根据教育部统计，全国幼儿园数量达到28.92万所，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比例达到84.96%。但与此同时，学前教育在园幼儿比2021年减少了177.66万人。²随着全国人口出生率的持续下降，不少民办幼儿园，包括普惠性民办幼儿园面临招生困境。³此外，学前教育仍存在普惠性资源不足、保教质量和师资队伍质量不高等问题。而在幼儿安全方面，部分幼儿园发生食物中毒、甚至出现幼儿园教师虐童等恶劣事件，引发社会对幼儿安全问题的广泛关注。

（二）立法现状

1989年9月11日，《幼儿园管理条例》颁布，以行政法规的形式规定了举办幼儿园的基本条件和审批程序、保育和教育工作、幼儿园行政事务及违规处罚措施。

2018年11月7日，中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“《学前教育意见》”），明确了学前教育改革发展的原则与方向，推进普惠性学前教育资源，积极扶持民办园提供普惠性服务。《学前教育意见》对幼儿园“小学化”倾向、部分民办园过度逐利、幼儿安全问题等提出了指导意见。

但时至今日，学前教育尚缺乏专门法律予以规范，学前儿童的权益主要依据《教育法》、《未成年人保护法》等予以保障。多年来，全国人大代表已多次提议加快学前教育立法进程⁴，此次《2023草案》的再次征求意见意味着学前教育立法曙光即现。

二、分析建议

《2023草案》共八章74条，包括总则、规划与举办、保育和教育、教师和其他工作人员、投入与保障、管理与监督、法律责任和附则。我们重点讨论以下四个方面。

(一) 社会力量办学应继续予以鼓励

《2023草案》第七条规定：“发展学前教育坚持政府主导,以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源”。对于社会力量办学，将《2020草案》中的“鼓励、支持和规范社会力量参与”修改为“引导和规范社会力量参与”，且《2023草案》删去了“鼓励支持企事业单位、社会团体等举办幼儿园”等表述。

本次修改可能意在进一步突出政府主导地位，强化学前教育普惠发展，但是坚持以人民为中心发展教育的其中一个重要问题就是需要解决教育供给单一性与人民群众需求多样性之间的矛盾，故而我们建议删去“以政府举办为主”。一方面，“以政府举办为主”与“坚持政府主导”存在语义重复的问题；另一方面，区分公办与民办教育的主次顺序与《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）第五条“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，以及《学前教育意见》中明确的“坚持公办民办并举”的原则性规定相矛盾。

对于社会力量办学，我们建议改为国家“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法规范”社会力量参与。鼓励社会力量依法举办教育事业是《中华人民共和国宪法》确立的基本原则；《民促法》第三条亦规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。可见，民办教育一直是教育事业的重要组成部分，是促进教育改革的重要力量。对于这一公益事业，应从法律地位上继续维护民办学校与公办学校的同等地位；在政策规范上应继续强调鼓励支持和引导规范并重。

《2023草案》第八条规定，“国家推进普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系”。我国学前教育仍然面临普惠性资源不足的情况，而接受政府扶持、收费实行政府指导价管理的非营利性民办幼儿园本就是普惠性学前教育资源的重要部分，鼓励非营利性民办幼儿园其实也有助于扩大普惠性学前教育资源供给。因此，我们认为，第八条中可进一步明确：“积极鼓励和扶持民办园提供普惠性服务，同时引导和规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求”，这也与《学前教育意见》关于调整办园结构的具体要求相符。

(二) 健全对普惠性民办幼儿园的支持政策

在国家大力发展普惠性学前教育资源的政策背景下，应当从立法层面进一步完善并监督落实相关支持性政策，引导社会力量更好地举办普惠性民办幼儿园。具体到《2023草案》，建议可以从以下两点予以完善。

第一，《2023草案》第五十二条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。”我们认为，前款规定可修改为“省、自治区、直辖市人民政府应制定并落实普惠性幼儿园生均财政拨款（补助）标准或生均公用经费标准”，保障公办园与民办普惠性幼儿园作为普惠园的同等权益。

第二，《2023草案》第六十二条规定：“县级以上人民政府教育督导机构对学前教育工作执行法律法规情况、保育教育质量等进行督导。”我们建议，将普惠性幼儿园扶持经费保障情况纳入督导范围。目前，全国各省均已出台普惠性民办园认定与管理办法和普惠性民办园补助标准⁵，将补助资金落实到位，才更有利于鼓励举办普惠性民办幼儿园。

(三) 合理遏制资本逐利

早在2018年11月7日，《学前教育意见》第（二十四）条就明确规定，“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园......民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”2021年9月1日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“《民促法实施条例》”）修订实施。《民促法实施条例》第十三条第四款规定，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”《2023草案》继续抑制学前教育商业化和市场化倾向，但较《2020草案》主要有三点修改，我们认为修改后更为合理。

第一，在限制社会资本控制公办幼儿园和非营利性幼儿园方面，删去了不得通过“受托经营、加盟连锁、可变利益实体”的表述，与《民促法实施条例》的表述保持一致。可变利益实体本就与协议控制相关，写明限制协议控制即与限制利用可变利益主体同样效果。此外，加盟连锁和受托经营是实践中幼儿园发展的常见模式。以委托管理为例，根据广东省《关于推进中小学幼儿园集团化办学的指导意见》（粤教基〔2020〕19号），“鼓励县（市、区）以义务教育学校、幼儿园为主体组建县域内的教育集团，鼓励积极探索委托管理等集团化办学模式...吸引省外优质教育品牌与广东省中小学、幼儿园合作”。《2023草案》删去了对“受托经营、加盟连锁”的限制，也是尊重实践。

第二，《2023草案》进一步强调学前教育机构在境内或境外均不具备上市条件，但在股票市场融资投资营利性民办幼儿园的主体限制上，回归到《学前教育意见》的表述，不再限制上市公司的控股股东。实际上，在控股股东未上市的情形下，《2020草案》限制其投资融资营利性幼儿园不甚合理；并且，在已限制幼儿园资产上市的前提下，控股股东也不可能在资本市场投资持有幼儿园资产标的。

第三，《2023草案》删去了《2020草案》中规定的逐利责任。我们理解，社会资本违反规定控制公办幼儿园或非营利性幼儿园的，应根据《学前教育意见》第（二十四）条的规定，“由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股”。

(四) 结合实际完善小区配套幼儿园移交政策

根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）、《学前教育意见》、《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）等现行国家政策，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门。小区配套幼儿园只能办成公办园或委托办成普惠园。根据《2023草案》第十七条，新建居住区等应配套建设幼儿园，并移交地方人民政府，用于举办公办幼儿园。

《2023》草案删去了《2020草案》中“产权移交”的表述，这或许意味着政府将不强制要求移交产权，也可以只移交幼儿园经营管理权。我们认为，本条还是应该与现行国家相关法规政策的表述保持一致，即修改为“用于举办普惠性幼儿园”。普惠性民办幼儿园和公办幼儿园均为普惠园，如限定为公办，可能加重某些地方政府财政、人力等负担，那么政府实际上也只能将幼儿园委托给第三方社会力量管理，没有任何实质性意义。

此外，《2023草案》第六十五条规定：“居住区建设单位未按规定建设、移交配套幼儿园，或者改变配套幼儿园性质和用途的，……主管部门依据职责责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所

得五倍以下的罚款”。本条未区分法律实施前和法律实施后的情况。实践中，一些小区幼儿园已由建设开发单位办理产权登记，或已将产权出卖、出租给第三方，如果政府强制要求移交幼儿园产权，可能给幼儿园原产权方和产权受让方、租赁方之间带来争议。为减轻社会矛盾，我们建议将本条法律责任限定为未按规定建设、移交“新建配套幼儿园”，或者改变“新建配套幼儿园性质和用途”的情况。

三、 结语

“学前教育是终身学习的开端”⁶，《2023草案》体现了学前教育公益普惠的方向，如上文第二部分所述，《2023草案》较《2020草案》有了合理的改变，但部分条款还建议立法部门进一步斟酌。此外，《2023草案》回应了学前教育亟待解决的问题，例如对教职工资质提出了严格要求，明确幼儿园教职工应当具备规定的条件，取得相应执业资格、受过相关专业知识培训；加强对幼儿权益的保护，增强民众对幼儿园保育教育环境安全的信心，满足人民“幼有善育”⁷的期盼。在学前教育距离正式出台法律更进一步之际，教育行业从业者也应密切关注《2023草案》的修订变化，遵循学前教育规律，依法依规办学。

附：《2020草案》与《2023草案》主要修订对照表

[1] 法治日报. 学前教育立法直面入园难入园贵. (2020-09-23) [2023-09-14]. http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202009/t20200923_307762.html

[2] 教育部. 2022年全国教育事业发展统计公报. (2023-07-05) [2023-09-14] http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202307/t20230705_1067278.html

[3] 王萍萍. 人口总量略有下降 城镇化水平继续提高. (2023-01-18)[2023-09-14] http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202301/t20230118_1892285.html

澎湃新闻. 叶丹璇. 从「入园难」到「招生荒」，幼儿园遭遇生存挑战. (2023-04-25) [2023-09-14]

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22847479

[4] 中国人大网. 许振超代表建议：早日出台《学前教育法》. (2013-03-15) [2023-09-14]

http://www.npc.gov.cn/npc/c2434/c19834/c19895/c19905/201905/t20190521_193186.html 

新华网. 代表建议：尽快出台学前教育法. (2017-03-11) [2023-09-14]

http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c185/c12492/201905/t20190521_277544.html

法制日报. 学前教育法立法工作已全面启动. (2020-01-21) [2023-09-14] http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202001/t20200121_304892.html

[5] 教育部.《对十三届全国人大四次会议第6398号建议的答复教基建议》（〔2021〕534号）.(2021-10-13) [2023-09-23] http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jijiaosi/202111/t20211102_577152.html

[6] 《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》

[7] 2019年上海托幼工作现场推进会上提出“幼有善育”的标准。