护航邮轮经济：公共卫生事件下的各方法律责任承担

新冠疫情重创了全球邮轮行业，而2026年4月至5月荷兰籍探险邮轮“洪迪厄斯”（MV Hondius）号在大西洋航行期间暴发汉坦病毒（Andes病毒株）聚集性疫情，再次将邮轮公共卫生应急的法律问题推向国际舆论中心。该邮轮于2026年4月1日从阿根廷乌斯怀亚港启航，载有约147名乘客和船员，来自全球20多个国家。截至2026年7月2日，全球累计通报13例相关病例，含3例死亡。世卫组织评估认为，初步感染很可能在登船前通过陆地接触获得，随后在船上发生了人际传播。Andes病毒是已知唯一能够在人与人之间有限传播的汉坦病毒类型，与密切和长期接触相关。这一事件暴露了新冠疫情后国际邮轮公共卫生应急法律框架仍未解决的结构性缺陷。

本文试图在新冠疫情和汉坦病毒疫情的双重背景下，以中国大陆为母港及途经中国港口挂靠的邮轮为视角，探讨公共卫生事件下的各方法律责任承担问题，以期为行业及公众提供参考。

一、邮轮公共卫生事件的事前防范与应急准备

（一）邮轮经营人的疫情防范义务

新冠疫情和“洪迪厄斯”号汉坦病毒疫情均表明，邮轮经营人应在开航前和航行中承担主动的疫情防范义务。邮轮公司应评估与疫情相关的所有风险，并建立适当的保障措施。具体而言：

第一，登船前的健康筛查。“洪迪厄斯”号事件中，乘客反映邮轮在登船前的健康筛查本应更加严格，对疫情风险的重视程度不足。世卫组织评估认为初步感染很可能在登船前通过陆地接触获得。若感染源在登船前已存在，则即使承运人履行了健康筛查义务，也可能无法发现；但邮轮经营人仍应在旅客登船前实施有效的健康申报和症状筛查，对来自疫区或具有相关暴露史的旅客予以重点关注。

第二，船上医疗资源的配置。“洪迪厄斯”号事件暴露了船上医疗资源严重不足的问题——船上仅配备一名医生，且该医生后来也感染了病毒。邮轮经营人应确保船上配备足够数量和专业能力的医疗人员，以及必要的检测设备和防护物资。参考《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》第二十二条，载员100人及以上并且航程在3天以上的国际航行船舶应当至少配备1名专职医生负责船上的医疗服务。

第三，公共卫生安全制度的建立。根据中国《出入境邮轮检疫管理办法》第六条，邮轮运营方负责建立并运行邮轮公共卫生安全体系，包括：食品安全控制计划；饮用水安全控制计划；娱乐用水安全控制计划；病媒生物监测计划；邮轮公共场所卫生制度；废弃物管理制度；胃肠道疾病的监测与控制体系；突发公共卫生事件应对工作机制。邮轮经营人应建立健全上述制度，并按照《国际卫生条例》的要求持有有效的船舶卫生控制豁免证书。

第四，病媒生物的控制。汉坦病毒主要由啮齿动物传播。“洪迪厄斯”号疫情系安第斯病毒（Andes virus）感染所致。邮轮经营人应实施有效的病媒生物综合管理措施，防止啮齿动物等病媒生物在船上孳生。

第五，应急预案的制定。参考中国《交通运输部办公厅关于做好全面恢复国际邮轮运输有关工作的通知》第一条第（四）款的规定，交通运输部要求邮轮运输、港口企业应按照规定建立健全安全应急和新冠病毒感染疫情防控制度和应急预案，配备必要的防疫物资。因此，邮轮经营人应制定分区管理预案，对不明原因重症病例立即启动隔离程序，避免早期误判延误防控。

（二）中国法下的邮轮检疫监管体系

中国已建立了较为完善的邮轮检疫监管法律体系。中国海关总署于2024年11月13日公布了《海关总署关于修改部分规章的决定》（海关总署令第274号），对《出入境邮轮检疫管理办法》进行了第四次修正，自2025年1月1日起施行。

根据该办法，海关对出入境邮轮实施风险管理。海关针对邮轮运营方提交的申请材料进行审核，并组织对邮轮进行现场检查，对邮轮公共卫生安全体系、有害生物综合管理措施等情况开展风险评估。对于风险管理等级为优秀的邮轮，如无申报异常等特殊情况，原则上实行电讯检疫。邮轮发生突发公共卫生事件时，应当按照口岸突发公共卫生事件应急处置相关规定处理。

中国海关总署已发布《国际邮轮旅行全流程健康防护指南》和《海关如何对国际邮轮疑似聚集性传染病疫情开展应急处置》等指导性文件。

二、邮轮上公共卫生事件的判断与申报

（一）疫情判断的标准

根据中国《出入境邮轮检疫管理办法》第二十七条的规定，发生下列情形之一，邮轮负责人或者其代理人应当及时采取有效的应急处置措施，立即向口岸海关进行突发公共卫生事件报告：（一）航行途中有人员发生疑似传染病死亡或者不明原因死亡的；（二）发现传染病染疫人或者疑似染疫人，且可能构成公共卫生风险的；（三）航行过程中6小时内出现6例及以上的消化道疾病病例，或者邮轮上有1%及以上的船员或者旅客患消化道疾病的；（四）邮轮航行途中24小时内出现2‰以上的船员或者旅客患呼吸道传染病的；（五）发生群体性不明原因疾病的；（六）邮轮负责人或者其代理人认为应当报告的其他情形。

在“洪迪厄斯”号事件中，患者发病时间集中在4月6日至28日。英国《国际卫生条例》国家归口单位（National IHR Focal Point）于2026年5月2日向世卫组织通报了船上严重呼吸道疾病聚集性病例。这种快速进展为重症的特征应引起邮轮医疗人员的高度警惕，及时启动疫情判断程序。

（二）疫情申报的流程

1、向船旗国申报。邮轮船长或经营人在发现疑似聚集性疫情后，应立即向船旗国主管机关报告。船旗国根据《联合国海洋法公约》第94条负有行政、技术及社会事项上的管辖和控制义务，公共卫生管理理应属于社会事务的一部分。

2、向港口国申报。邮轮在进入港口国水域前，应通过船舶代理向港口国海关（在中国为海关总署及下属海关）报告船上疫情情况。根据中国《出入境邮轮检疫管理办法》第三十八条，发生突发公共卫生事件时，邮轮运营方或者其代理人未按照海关要求及时报告的，由海关视情节轻重给予警告，或者处3万元以下罚款。

3、向世卫组织通报。船方须通过船旗国和港口国的国家《国际卫生条例》联络点，向世界卫生组织通报。“洪迪厄斯”号事件中，英国《国际卫生条例》国家归口单位于2026年5月2日向世卫组织通报了船上严重呼吸道疾病聚集性病例。如果涉及鼠疫、病毒性出血热等法定通报疫病，或者是表现出未知烈性特征的传染病征象，通报机制必须维持在“立即启动”的紧迫状态。

4、向旅客国籍国通报。邮轮经营人还应通过外交或领事渠道，向船上外国旅客的国籍国通报疫情信息，以便相关国家做好接返和后续追踪准备。“洪迪厄斯”号事件中，超过600名接触者在30个国家接受追踪观察。

（三）中国海关的应急处置流程

根据中国《出入境邮轮检疫管理办法》的相关规定，当海关接到邮轮公共卫生事件报告后，将立即启动口岸突发公共卫生事件应急处置预案，迅速成立应急处置专班，协调地方政府有关部门和口岸相关单位做好应急处置准备工作。

海关登临检疫后，将查阅邮轮航海健康申报书、航海日志、船医日志、诊室记录、船员健康证书和预防接种证书、邮轮靠港记录等资料。对有症状人员开展医学排查和快速检测。同时，海关还会重点甄别、排查有症状人员的密切接触者。

对于未进境邮轮，如果近4周来自或途经检疫传染病、重大传染病疫情流行国家或地区，或者发现有啮齿动物异常死亡等较高风险的，海关将实施锚地检疫。如果有症状人员病情危重急需救治的，海关可依邮轮方申请转为指定泊位靠泊检疫。

三、船旗国的管辖与责任

（一）船旗国管辖权的基础

《联合国海洋法公约》第94条规定了船旗国的义务：“1. 每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。2. 每个国家特别应：（a）保持一本船舶登记册，载列悬挂该国旗帜的船舶的名称和详细情况，但因体积过小而不在一般接受的国际规章规定范围内的船舶除外；（b）根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权。3. 每个国家对悬挂该国旗帜的船舶，除其他外，应就下列各项采取为保证海上安全所必要的措施：（a）船舶的构造、装备和适航条件；（b）船舶的人员配备、船员的劳动条件和训练，同时考虑到适用的国际文件；（c）信号的使用、通信的维持和碰撞的防止”。《联合国海洋法公约》并未对“行政、技术及社会事项”的具体内容作出进一步解释，但是，公共卫生管理应当属于社会事务的一部分。因此，船旗国对于邮轮上的突发公共卫生事件负有管理责任。

但需注意：该条款仅规定了船旗国的“管辖和控制”义务，并未明确“接收和救助”的具体内容，也未规定“第一顺位责任”的法律地位。因此，船旗国在公共卫生危机中的接收和救助义务缺乏明确的国际法依据，不能直接推导出“第一顺位责任”的法律结论。

《国际卫生条例》修正案于2025年9月19日生效。该修正案引入了新的全球警报级别——“大流行突发事件”，规定在健康风险程度超过国际关注的突发公共卫生事件，可能会成为或已经成为大流行，并对卫生系统造成广泛影响和扰乱社会时，应开展更强有力的国际合作。修正案还要求各国政府建立国家《国际卫生条例》主管部门以协调《国际卫生条例》的实施，并规定在公平和团结基础上加强医疗产品和资金的获取机会。

（二）船旗国的责任边界

1、接收和救助义务。船旗国对悬挂其国旗的邮轮上的疫情负有管辖和控制义务。“洪迪厄斯”号事件中，荷兰作为船旗国承担了较多的国际责任，除接载本国公民外，还派出包机接载所有未能被本国政府及时接回的剩余人员。该邮轮于5月18日驶入荷兰鹿特丹港。但如前所述：这种实践做法体现了船旗国在公共卫生危机中的积极作为，但“第一顺位责任”缺乏明确的法律依据，不能据此推导出一般性的法律义务。

2、方便旗的困境。世界上超过一半的商船挂有方便旗。为了最小化成本以最大化收入，船舶所有人往往会在全球寻找政策红利最好的国家或地区登记船舶。由于方便旗船的船旗国往往只注重注册而不准备对船舶承担任何责任，与船舶之间缺乏“真正联系”，故在船舶出现公共卫生事件等突发状况时，容易出现管辖“真空”。邮轮公共卫生事件防控出现船旗国与港口国、沿海国之间互相推诿甚至不作为的现象。

3、船旗国与港口国的协调。在“洪迪厄斯”号事件中，世卫组织协调下，船旗国（荷兰）、港口国（佛得角、西班牙等）、旅客国籍国迅速建立起多方联合行动机制。在世卫组织的流行病学调查、病例隔离和临床管理、医疗撤离、实验室检测和国际接触者追踪等工作中，各方形成了有效的跨国协调。

四、港口国的管辖与责任

（一）港口国的主权权利

当船舶进入非船旗国的港口国领海时，船旗国和港口国对船舶存在并行管辖权。除船旗国管辖权外，港口国有权对外国船舶行使管辖权。根据主权原则，沿海国可自主决定是否允许邮轮入港停靠。

（二）“无疫通行”义务及其例外

《国际卫生条例》第28条第1款和第2款规定，缔约国不应因公共卫生原因阻止船舶在任何入境口岸停靠（但如果入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力，可命令船舶在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸，除非该船舶有会使更改航程不安全的操作问题），也不应出于公共卫生理由拒绝授予船舶“无疫通行”；但是，第43条规定的“额外的卫生措施”或适用的国际协议另有规定除外。在决定是否执行额外卫生措施时，缔约国的决定应基于：（1）科学原则；（2）现有的关于人类健康风险的科学证据，或者此类证据不足时，现有信息，包括来自世界卫生组织和其他有关政府间组织和国际机构的信息；以及（3）世卫组织的任何现有特定指导或建议。

在新冠疫情中，“钻石公主”号于2月4日返回日本横滨时，此前在中国香港离船的旅客已于2月1日确诊新冠肺炎，因而该艘邮轮此时已经存在感染等临床迹象，日本有可能不再授予其“无疫”状态而拒绝该艘邮轮停靠。但原则上，对于疫情尚未暴发的邮轮，沿海国拒绝接收则没有科学依据。

在“洪迪厄斯”号事件中，佛得角以“入境口岸不具备卫生能力”作为抗辩理由，决定暂不允许船上乘客登陆。西班牙最终同意该邮轮在加那利群岛靠岸。该邮轮于5月10日抵达西班牙特内里费岛，人员分批下船并转运回国。

（三）中国作为港口国的实践

中国在新冠疫情中妥善处置了“歌诗达赛琳娜”号（天津港）和“歌诗达威尼斯”号（深圳蛇口港）的邮轮公共卫生事件，体现了港口国的责任担当。

根据中国《出入境邮轮检疫管理办法》第三条，中国海关负责对出入境邮轮实施检疫监管。该办法第十五条规定，有下列情形之一的，海关应当对入境邮轮实施锚地检疫：（一）邮轮上报告有疑似检疫传染病染疫人，且根据要求需对密切接触者采取集中隔离观察的；（二）海关总署公告、警示通报有明确要求的；（三）海关总署评定检疫风险较高的；（四）有本办法第十四条第一款第（一）（二）项规定的情形而未实施随船检疫的；（五）邮轮负责人或者其代理人申请，海关认为有必要的。该办法第十七条规定，有本办法第十四条（随船检疫）、第十五条（锚地检疫）、第十六条（电讯检疫）规定以外的其他情形或者在紧急情况下，海关对邮轮实施靠泊检疫。

该办法第二十九条进一步规定，邮轮发生突发公共卫生事件时，应当遵循统一指挥、职责明确、科学高效、反应及时、优先救治的原则。海关应当对人员医疗救治工作给予检疫便利。

五、国际法框架的完善努力与不足之处

（一）《国际卫生条例》的修正

新冠疫情后，世界卫生大会于2024年6月1日通过了《国际卫生条例（2005）》的一揽子修正案。修正案于2025年9月19日生效。主要变化包括：

1、引入“大流行突发事件” 作为比“国际关注的突发公共卫生事件”更高的全球警报级别；

2、建立国家《国际卫生条例》主管部门以协调《国际卫生条例》的实施；

3、加强医疗产品获取和融资的条款。

1、船旗国与港口国的责任分配不明确。有观点认为船旗国应承担第一顺位的疫情防控义务，而港口国承担第二顺位的人道救助义务。但这一顺位在实践中缺乏明确的法律依据和可操作的执行机制——《联合国海洋法公约》第94条仅规定了船旗国的“管辖和控制”义务，并未规定“第一顺位责任”。修正案对此未能提供明确的规则依据，

2、属于规则缺口，需依赖其他国际法原则（如国家主权、人道主义原则）或国家实践进行补充。

3、方便旗问题的持续存在。邮轮公司选择方便旗登记以规避税收和监管，但同时也规避了船旗国应承担的责任，导致公共卫生危机中责任主体缺位。

4、缺乏邮轮场景的标准化流程。目前尚无针对邮轮场景的标准化病毒筛查流程、快速检测设备部署规范及跨国医疗转运绿色通道。

港口国拒绝靠泊的权利边界不清。港口国可以基于“科学原则”拒绝邮轮停靠，但“科学原则”本身具有较大的解释空间，容易成为各国推诿责任的借口。

1、进一步完善邮轮检疫立法。虽然《出入境邮轮检疫管理办法》已经修订，但邮轮公共卫生事件应急处置的具体程序、各方责任的划分等仍需进一步明确。

2、加强国际协调与合作。中国应积极参与世卫组织框架下的邮轮公共卫生应急规则制定，推动建立邮轮公共卫生事件的国际协调机制。

3、推动邮轮检疫分类分级管理。厦门海关已试点国际邮轮检疫分类分级管理，这一经验可在全国推广，提高检疫效率。

4、建立邮轮公共卫生事件应急港口网络。设立国际应急靠港港口网络，确保邮轮在发生疫情时能够及时获得港口接收和医疗救助。

结语

从2020年“钻石公主”号新冠疫情到2026年“洪迪厄斯”号汉坦病毒疫情，邮轮公共卫生应急的法律问题在两次全球性事件中反复暴露。尽管《国际卫生条例》在2025年9月19日进行了重要修正，国际法层面仍缺乏针对邮轮场景的清晰、完整的规则体系。

邮轮的安全运行需要邮轮经营人、船旗国、港口国等多方参与。一方面，船舶经营人需要确保船上各项营运内容符合船旗国关于卫生防疫的法律要求，建立健全疫情防范、判断、申报和应急处置的全链条机制。另一方面，邮轮经营者应当在开航前根据每个停靠港口国自身的卫生防疫法律和政策要求制定疫情应急机制。

对于以中国大陆为母港或挂靠中国港口的邮轮而言，中国已建立了以《出入境邮轮检疫管理办法》为核心的较为完善的检疫监管体系。邮轮经营人应充分认识中国法下的合规要求，妥善处理与旅客、旅行社、海关等各方的关系，在疫情防范和应急处置中切实履行法定义务，共同维护邮轮旅游的安全与可持续发展。

同时，乘客作为邮轮旅游的重要参与者，也应当增强风险意识，做好出行前的风险防范准备，了解自身权益和救济路径，在疫情发生时积极配合防疫措施并依法维护自身合法权益。只有邮轮公司、港口国、船旗国与乘客各方共同努力，才能构建更加安全、可持续的邮轮旅游生态。

参考资料

1. WHO, “Amended International Health Regulations enter into force,” 19 September 2025

2. WHO, “Hantavirus cluster linked to cruise ship travel, Multi-country,” 13 May 2026

3. WHO, “How a little-known virus on a cruise ship put the world’s health security framework to the test,” 15 May 2026

4. WHO, “Public health in action: from detection to response – how International Health Regulations (2005) guided response to hantavirus outbreak,” 22 May 2026

5. 新华社，“世卫组织：邮轮相关汉坦病毒感染13例 无新增死亡”，2026年5月27日