破解非住宅用地续期困局，助推不动产REITs扩容 ——广州市土地使用权续期政策解读

一、 引言 

40年商服、50年工业用地到期续期，是困扰不动产市场多年的制度痛点。《民法典》第三百五十九条划分了住宅与非住宅续期二元规则，住宅明确自动续期，商业、工业用地却仅留有原则性表述，实操标准长期空白。从2016年温州土地到期风波引爆全民产权焦虑，到深圳、青岛西海岸、厦门、杭州萧山先后推出碎片化局部试点，各地政策或仅限单一用地、或无容错办理通道，始终未能形成全域通用、全周期覆盖的完整解决方案。 

2026年4月15日，广州市规划和自然资源局印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》（下称“《指导意见》”），系统规定了工商业用地续期申请条件、土地出让金核算标准及后续监管细则，为土地使用权续期提供了“广州方案”。为提高《指导意见》的可操作性，广州市规划和自然资源局于2026年4月20日发布《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》（下称“《试点方案》”，与《指导意见》合称“广州新规”），对土地续期的申请主体、申请时点、续期年限、续期费用及办理流程等核心问题作了进一步细化规定。广州新规的出台，既以清晰的制度安排稳定了企业的长期用地预期、降低了交易成本，也为全国其他地区推进同类制度改革提供了可复制的实践范本。

 本文将梳理我国工商业用地使用权续期的法律框架和地方实践，分析广州新规的主要制度内容，并从权利保障、土地要素配置及基础设施REITs等角度，讨论其制度价值、实务影响和适用边界。 

二、 制度背景及规范沿革 

（一） 法律框架：基本规则已经确立，具体操作规则长期缺失 

关于工商业用地土地使用权期限届满后的续期问题，现行法律法规及政策文件已初步构建“可续期”的原则性制度，在以下三个层面均有明确规定。 在法律层面，《民法典》第三百五十九条明确规定，住宅建设用地使用权期限届满自动续期，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期依照法律规定办理。《城市房地产管理法》第二十二条进一步规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期；除根据社会公共利益需要收回该幅土地外，应当予以批准；经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同并依照规定支付土地使用权出让金；未申请续期或虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。 在行政法规层面，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权因出让合同约定的使用年限届满而终止；土地使用权期满后，土地使用者可以申请续期；需要续期的，应当依照规定重新签订合同、支付土地使用权出让金并办理登记。 在政策层面，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。此后，《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步要求完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。 尽管工商业用地使用权到期前可申请续期这个大原则通过上述法律、法规及政策已初步确立，但遗憾的是，关于申请时点、申请主体、审查标准、尤其是续期费用等核心事项的具体规定长期缺位。当无论是投资人还是法律从业者均无法对一个土地使用权剩余期限较短的商业不动产项目到期后续期需要付出多少成本做出预判时，随之而来的结论便往往是放弃交易。毫无疑问，法律上的不确定性给非住宅不动产的估值和交易造成了不利影响，及时出台明确的实施细则非常迫切和必要。 

（二） 地方实践：由特定问题处置逐步转向专项续期政策 

1. 特定历史背景下的续期探索温州早年出让过一批20年短期商住混合用地，大批量地块在2016年集中到期后，当地最初拟按全额市场价收取续期费用，部分续费成本近乎房屋总价三分之一，引发广泛争议。该事件暴露了顶层制度缺失带来的矛盾：无统一地价折扣、无逾期补救渠道、不区分经营状况一刀切收费。虽后续当地政府临时出台了续期过渡方案，但也仅为短期应急处置，对于商业和工业用地到期续期问题并未建立长效机制。 

2. 各地陆续出台专项续期政策在广州新规出台前，深圳市、杭州市萧山区、厦门市、重庆市綦江区、青岛市西海岸新区等地亦相继出台过土地使用权续期相关政策。各地已存在与土地续期政策相关的制度探索。 

深圳市于1982年出台了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，首次规定通过行政划拨方式供应经营性用地，并明确了相应用途土地的使用年期，如工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年。随着深圳市最早一批通过行政划拨方式取得的经营性用地使用权陆续到期，为妥善解决该问题，深圳市人民政府于2004年4月23日发布《深圳市到期房地产续期若干规定》（深府[2004]73号），根据该规定，符合条件的到期房地产，在不改变用途的情况下，可以通过补交地价并签订土地出让合同，或者支付租金并签订土地租赁合同的方式延长使用年期。在法定最高使用年限扣除已使用年限后的剩余期限内续期的，补交地价按照相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期修正。深圳市的前述规定较早明确了特定历史背景下的土地续期方式、年限边界和价款标准，为处理早期用地制度形成的历史问题提供了具体依据。但该规定并非面向深圳市全部工业、商业及其他非住宅出让用地的一般续期规则，具有明显局限性。

 杭州市萧山区于2022年印发《杭州市萧山区工业用地土地使用权续期办法》。该办法以工业用地为主要适用对象，将上位法规定的申请续期原则落实到产业用地管理环节，为工业用地期限届满后的审查和办理提供地方依据。同时，该办法建立了以企业综合效益评价为基础的差异化续期计价机制，设置分级修正系数，并对长期低效企业实行递进式收费。但是，该办法是仅针对低效工业用地改造场景出台的旧改配套文件而非通用续期规则，普通存量商业物业仍无办理依据。 

青岛市西海岸新区于2024年印发《青岛西海岸新区非住宅出让土地使用权到期管理办法（试行）》。该办法适用于出让合同约定的使用年期即将届满或者已经届满，且未达到法定最高年限的非住宅用途出让用地。该办法将工业用地、商服用地和混合用地纳入统一的非住宅用地续期管理框架，并根据产业类型设置差异化续期期限，同时对历史到期、权属争议和不可抗力等特殊情形作出安排。但该办法并未就土地续期价款形成统一的量化计算公式，政府主管部门自由裁量权较大。

厦门市于2025年印发《厦门市工业用地使用权续期管理规定》，适用于原批准使用年限低于法定最高年限的工业用地。该规定建立了以项目持续经营、规划产业符合性和土地合规状态为基础的工业用地续期审查机制，并明确续期年限和价款确定方式。但是，该规定仅适用于原批准使用年限低于法定最高年限的工业用地，完全排除商铺、写字楼等商服用地。 

重庆市綦江区于2025年印发《重庆市綦江区非住宅国有建设用地使用权续期管理暂行办法（试行）》，适用于綦江区行政区域内非住宅国有建设用地使用权续期管理。该办法以非住宅国有建设用地为统一适用对象，对续期申请条件、不得续期情形、续期期限及价款确定方式作出较为完整的规定，建立了较为统一的非住宅建设用地续期管理框架。但该办法并未就土地续期价款形成统一的量化计算公式，亦未对提前续期等情形作出专门规定。

 总体来看，各地正逐步推进工商业用地使用权续期政策由原则性规范向实操性规则的转换，但该等规定仍存在适用范围有限、效力层级较低、续期年限及续期费用标准不明确等问题，更像是针对某些特定问题作出的局部补丁，缺乏系统性全局闭环规则。 

三、 破局之作：广州新规的要点解读 

相比之下，广州新规以量化清晰、边界明确的规则，打破了各地碎片化政策的局面，同步覆盖商服用地及工业用地，并以三类申请通道、差异化续期年限、量化地价计算公式及法定化负面清单构建起完整的制度闭环，填补了非住宅用地土地使用权到期续期制度的空白，具有示范效应。 

（一） 分类申请通道 

为满足不同市场主体的续期需求，广州新规明确规定了到期申请、提前申请及逾期申请三类情形： 

1. 到期申请 

土地使用者可在土地使用年限届满前1年提出续期申请，除负面清单列明的情形外，原则上均予以续期。该类申请契合了《中华人民共和国城市房地产管理法》关于土地续期的法定要求。

 2. 提前申请 

广州新规允许土地使用者在土地使用年限过半且距届满前1年以上提前申请续期。申请人需说明增资扩产等相关情况，并经属地主管部门开展综合评估通过后方可办理续期事项。该制度旨在避免企业短期囤地行为，将政策资源向长期稳定经营、持续投入的成熟主体倾斜，以促进土地资源集约利用。 

3. 逾期申请 

针对《试点方案》实施时土地使用年限已经届满或将于1年内届满的情形，土地使用者可在《试点方案》实施之日起2年内申请续期。该制度摒弃了“过期即收回”的一刀切管理模式，在土地行政管理秩序与财产权保护之间实现了平衡。 

（二） 基于产业绩效的差异化续期年限 

根据广州新规，土地续期年限与土地性质、产业绩效指标完成情况挂钩，由具有审批权限的政府部门结合产业生命周期、企业意愿等相关因素综合确定，其中：

• 针对商服用地：投资强度达标的，单次续期最长为20年；未达标的，单次续期最长为10年； 

• 针对工业用地：土地产出率达标且现行产业导向为鼓励类或允许类的，单次续期最长为20年；现行产业导向为限制类的，单次续期最长为10年；未达标的，单次续期最长不超过5年，且需以租赁方式办理。 

单次续期届满后，土地使用权人可依法再次申请续期，但每次续期年限与土地剩余使用年限之和不得超过法定最高出让年限。 

该制度将土地续期审批与产业监管深度绑定，以市场化手段推动存量低效物业转型升级，形成正向激励与反向约束并行的制度格局。 

(三） 地价计收规则 

广州新规明确了续期土地出让金的计收标准，结合工业用地与商服用地的不同特点，分别以基准地价和标定地价作为计价基准，并依据产业绩效达标情况实行差异化计费，具体而言：

•  针对工业用地：土地产出率未达标土地的使用权续期费用＝（续期年期÷法定最高出让年限）×同地段相应用途法定最高出让年限基准地价×用地面积。 

  
  

• 针对商服用地：投资强度未达标土地的使用权续期费用=（续期年期÷法定最高出让年限）×相应用途法定最高出让年限标定地价×建筑面积。 对于土地出产率或投资强度达标的工业用地或商服用地，续期费用按照上述公式的70%计收。

 （四） 不予续期负面清单 

广州新规明确了不予续期的负面清单，主要包括合同约定应当收回或未完成履约要求、已纳入近期建设计划范围或因公共利益依法需要收回、不符合国土空间规划、存在土地出让金未缴清或土地闲置等违约行为，及其他法律法规规定不予续期的情形。该负面清单清晰划定了行政权力边界，从制度层面降低了土地使用权被无偿收回的风险。 

此外，对于不予续期的用地，广州新规明确了土地收回、权证注销、强制交回等全流程处置方式。同时，对纳入近期建设计划但暂不实施征地拆迁、仅部分用途土地使用权到期等特殊情形，广州新规允许权利人以租赁方式办理临时用地，以灵活衔接了城市建设与企业经营需求。 

四、 广州新规的实务价值 

总体来看，广州新规在现行法律框架下进一步明确了工商业用地使用权续期的操作路径，不仅有助于稳定土地使用权人的长期经营预期，也对常规地产投资、地产纾困交易、商业不动产REITs等业务具有积极影响，体现了极高的制度价值。 

1. 增加地产投资的法律确定性 

广州新规的出台对地产投资的价值确定性提供了制度保障。工商业用地使用权到期后的处置方式长期以来均未在制度层面得以明确，使得土地使用权人或投资人制订投资计划时往往面临着较大的不确定性。广州新规的出台首次在超大城市层面系统构建了工商业用地续期的全链条制度，将土地使用权续期从“政策悬念”转化为“可预期的法律程序”。特别是，广州新规首次提出土地使用年限过半即可提前启动续期程序，这使得土地使用权人或投资人在项目运营中期即可锁定续期条件与成本，从而在剩余年限内安心进行装修改造、设备升级等资本性投入，不必担心临近到期时因政策变动而导致投资沉没。对于剩余土地年限较短的困境地产项目而言，广州新规的出台也一定程度上增加了这类项目的投资价值和盘活可能性。 

2. 拓宽不动产融资边界

 银行商业物业抵押贷款长期受制于土地剩余年限，广州新政的出台可以稳定长期持有预期，金融机构可拉长贷款期限，降低大宗商业资产、产业园收购的融资成本，盘活万亿级存量不动产。 

3. 赋能商业不动产REITs发行 

当前国内REITs底层资产的土地使用年限普遍较短，到期后的续期规则与成本已成为决定REITs内在投资价值的关键变量，在商业不动产REITs加速扩容的背景下，广州新规的制度价值日益突显，主要体现在两个方面： 

其一，对REITs申报而言，底层资产的土地权属清晰度和剩余年限处理方案，既是监管审核的焦点，也是评估定价的核心变量。广州新规明确了续期申请条件、审核流程及办理时限等核心问题，使发行人和中介机构可在申报前对土地年限风险作出相对确定的法律判断，减少尽调中的合规盲区。同时，新规按工业用地、商业服务业用地及地下空间等类型，区分达标与不达标项目，分别设定续期费用的测算基础，使原本难以量化的终值假设和风险溢价有了相对可靠的制度参照。

 其二，在传统模式下，土地使用权人通常只能在期限届满前一年申请续期，难以匹配REITs涉及资产重组、项目公司设立、尽调评估、申报审核及发行等环节的漫长周期。广州新规允许土地剩余使用年限已过半且距届满一年以上的项目，在符合条件时提前申请续期，使得原始权益人可以在REITs申报前主动解决土地期限问题，避免因年限不足而延误整体进程，同时也为后续扩募时的资产注入预留了更加从容的操作空间。 

五、 政策短板与待细化空间 

客观来看，广州新规仍存在如下问题待后续进一步完善： 其一，新规效力层级有限。广州新规以地方规范性文件的形式发布，其效力层级不仅低于法律、行政法规、部门规章等国家层面的规范性法律文件，亦低于地方性法规和地方政府规章。因此，若后续国家出台统一的非住宅用地续期法律、行政法规或部门规章，或者广州市后续制定相关地方性法规、地方政府规章，广州新规均需作出相应调整 其二，分割登记物业的部分操作事项仍有待细化。新规已经允许权利人统一申请或者分别申请续期，但分别申请情况下的权利人协调、宗地内部不同续期期限的登记衔接、产业指标资料取得以及费用分摊等事项，仍需在具体办理中进一步明确。 其三，提前续期项目的综合评估仍保留一定实施空间。广州新规要求核实增资扩产等情况，并由属地区政府组织相关部门开展综合评估，但未统一规定“增资扩产等合理事由”的量化标准，具体评估尺度仍有待实施细则和办理实践进一步统一。

 六、 结语 

广州新规的核心价值，是在《民法典》及《城市房地产管理法》等上位法确立的制度框架下，结合当地土地供应实践、产业引导政策、工商业企业实际需求等创造性、系统性地提出了土地续期问题的广州解法。总体来看，广州新规所形成的分类申请、弹性年期、绩效计价与全流程程序衔接的制度安排，显现出以续期管理推动存量用地提质增效及促进服务高质量发展的深层逻辑。它既是观察工商业用地续期地方实践的鲜活样本，也为全国层面完善现代产权保护、深化土地要素市场化配置提供了富有价值的制度探索先例。

声 明

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