欧盟《禁止强迫劳动产品条例》实施指南下 中国企业的合规落地路径
2026年6月26日，欧盟委员会正式发布欧盟《禁止强迫劳动产品条例》实施指南（Guidelines on the Application of Regulation (EU) 2024/3015 on Pprohibiting Pproducts Mmade with Fforced Llabour on the Union Mmarket，简称“《实施指南》”）。1该指南的出台距离《禁止强迫劳动产品条例》（简称“《条例》”）2正式实施（2027年12月14日）尚有约一年半的准备期。作为配套指导性文件，《实施指南》旨在为主管机关的统一执法与企业的事前合规准备提供具有操作性的框架指引。
本文基于《实施指南》的核心内容，结合中国企业在供应链管理方面的实践现状，提炼出具有现实针对性的合规策略，以期为企业建立系统化的供应链合规体系提供参考。
一、是什么：指南的性质与适用范围
《实施指南》对《条例》的原则性规定进行了进一步细化和说明。虽然《实施指南》本身不具备法律约束力，但其在执法程序、调查方法和合规工具等方面提供了具体操作指引，为主管机关和企业提供了重要参考。
《实施指南》重申和细化的《条例》核心规则和适用范围概要如下：
（一） 核心规则
禁止在欧盟市场投放、供应（包括在线和远程销售）或出口任何使用强迫劳动生产的产品。
（二） 适用范围
1. 产品范围：适用于全部或部分使用强迫劳动生产的产品
－ 无论产地、类型或行业；
－ 无论强迫劳动发生在供应链哪一环节、在欧盟境内或境外；
－ 无最低比例门槛。
2. 时间节点：自2027年12月14日起，在欧盟市场投放、供应的所有产品
－ 包括此前已进口至欧盟、仍存于仓库或货架的产品；
－ 包括通过在线或远程方式销售且销售要约面向欧盟境内最终用户的产品（即使产品在发出要约时尚未投放到欧盟市场）；
－ 已销售给最终用户的产品不适用撤回义务；
－ 不适用于服务（如运输、仓储和物流）。
3. 主体范围：适用于在欧盟市场投放、供应或出口产品的经济经营者。其中，欧盟进口商是主管机关的重点关注对象，而中国出口商和生产商则将面临来自欧盟客户的合规传导要求。
二、查什么：调查机制与证据要求
《实施指南》在《条例》的既有框架基础上对调查程序、优先级判断及证据要求等关键执法环节做了进一步细化，为主管机关开展调查和企业应对提供了更具操作性的指引。以下从调查流程、风险导向的优先级判断及证据类型三个维度进行梳理。
（一） 调查流程
欧盟主管机关会对可能违反《条例》的行为发起调查，核心围绕两方面：1）事实层面：根据国际劳工组织的定义和指标3，产品生产过程中是否使用了强迫劳动；2）行为层面：经济经营者是否已将这些产品在欧盟市场上投放、供应或出口。
调查将聚焦于被指控使用强迫劳动的产品，以及在其开采、收获、生产或制造过程中使用强迫劳动的情况，而非针对经济经营者的全部业务。调查可以针对零部件、组件、整件产品、中间或最终产品、特定类型的产品或来自特定工厂或设施的产品。如存在证据表明某个地区或某个供应商存在系统性或普遍性的强迫劳动（例如，国家强迫劳动），调查范围可扩大至该地区或供应商的其他产品。
调查流程主要包括初步评估、初步调查、正式调查、决定和执行等五个环节：
调查阶段
核心内容
企业关注重点
1. 初步评估
主管机关收集并评估相关信息（包括举报、风险数据库、其他政府机构信息、NGO报告、其他调查中收集的信息等），判断是否存在违反《条例》的可能性。
适用“风险导向”方法（详见第二部分）
2. 初步调查
主管机关可要求经济经营者、供应商及相关利益方提供信息，判断是否存在违法的实质性关切。
关键窗口期：企业需在30个工作日内提交所要求信息
3. 正式调查
如存在实质性关切则启动正式调查，进一步要求提供信息，并可进行现场核查。
启动后3个工作日内通知企业；可能会对欧盟境内营业场所进行突击检查，复制或扣押文件
4. 决定
1) 一般性禁令：禁止在欧盟市场投放、供应（包括在线和远程销售）或出口；
2) 撤回令：将一般性禁令所涵盖的产品予以撤回（不适用于已销售给最终用户的产品）；
3) 处置令：将一般性禁令所涵盖的产品或可替换部件进行处置（战略或关键供应链产品4可暂扣并限期消除风险）。
一般性禁令和撤回令不限于被调查企业，亦适用于投放相同产品的其他经营者
5. 执行
1) 境内执行：主管机关与市场监督机关合作监督；
2) 边境执行：海关识别并扣留。
相关费用由经济经营者承担
（二） 调查优先级如何确定——“风险导向”
《实施指南》明确，主管机关在确定调查优先级时，将从产品层面和经营者层面进行综合评估：
1. 产品层面
评估维度
企业关注重点
1) 涉嫌强迫劳动的规模和严重程度：受强迫劳动影响的人数多、符合强迫劳动的指标多、补救难度大、长期或反复发生、具有系统性（如涉及国家强迫劳动），则优先级越高。
《条例》和《实施指南》尚未明确列明重点关注的区域和行业。欧盟后续将在强迫劳动单一门户官网公布的强迫劳动风险数据库，标注高风险产品与区域。
2) 产品在欧盟市场投放、供应或出口的数量和规模：销售规模（数量、体积、货值等）越大，表示更多欧盟企业和消费者接触到风险产品，则优先级越高。
重点排查在欧盟销量高、货值大的产品。
3) 涉嫌使用强迫劳动制造的部件在最终产品中的占比：在最终产品及供应链中（物理、功能或经济重要性）占比越高，则优先级越高。
重点排查核心部件，同时结合物料成本占比高的部件和供应商识别风险。
2. 经营者层面
评估维度
企业关注重点
1) 与涉嫌发生强迫劳动环节的距离和影响力：通常，越接近涉嫌强迫劳动风险环节的经营者（无论上游或下游），越可能被主管机关关注。主管机关还将评估企业是否具备影响或改善风险环节的能力。对于发生在欧盟境外的强迫劳动，因境外生产商不直接面向欧盟市场，主管机关通常将欧盟进口商作为重点关注对象。
欧盟进口商会将合规义务传导至中国出口商、生产商和上游供应商。企业应主动了解自身在供应链中的位置，评估对高风险供应商的采购依赖度和影响力，提前做好传导应对准备。
2) 企业规模和经济资源：大型企业通常被认为有更强合规能力，其合规义务和受关注程度相对更高。主管机关同时关注大型企业是否通过将生产外包给小型企业以规避监管。
大型企业难以以“不知情”为由主张免责。如存在外包安排，须通过合同约束、审计监督、能力建设等手段，确保对分包商的强迫劳动风险充分知情并有效管控。
3) 供应链复杂程度：供应链越复杂（涉及环节、国家、主体越多），信息的透明度和可追溯性越低，主管机关调查难度越大，因此企业面临的合规压力和举证责任也相应更高。
确保关键物料的追溯链条清晰完整。建议针对复杂供应链建立逐级可追溯的物料溯源档案，从成品到原料开采/收获环节的每一级加工、运输、仓储信息均应可查证。对无法追溯的环节，优先采用低风险替代供应商或开展重点尽职调查。
此外，欧盟更新了强迫劳动单一门户（Forced Labour Single Portal）5官网，新增了若干功能模块，见图1。其中，产品风险评估模块（Product risk assessment）包含了强迫劳动风险数据库，该数据库将整合国际组织、公共机构及学术研究的信息，标注高风险产品与区域。目前该数据库仍属于开发阶段。未来，企业可参考该数据库评估自身运营及供应链中的强迫劳动风险。
图1：欧盟强迫劳动单一门户（Forced Labour Single Portal）模块
【核心启示】：
以风险为导向配置合规资源，是企业兼顾合规有效性与运营效率的关键。主管机关以“风险导向”确定调查优先级，企业也应以同样的逻辑配置合规资源。结合以上评估维度，企业可以建立起一套供应链风险分级体系，以风险等级决定尽职调查的深度和管控的强度，核心在于以有限的资源优先解决最关键的风险敞口，避免“一刀切”造成的资源浪费或因投入不足留下的合规盲区。企业应将风险评估结果转化为采购部门可执行的管理标准，针对不同风险等级设定对应的管控措施与证据要求，将合规工作做到可操作、可验证、可追溯，真正融入日常采购流程。
（三） 主管机关要求提交什么——证据类型
《实施指南》明确，主管机关在调查各阶段均有权要求经济经营者及供应商提供相关信息。主要包括以下三种类型：
1. 管理类文件
企业识别、预防、缓解、终止或补救强迫劳动风险的管理文件，例如：企业政策、行为准则、治理文件及管理层监督职责说明；面向管理层、员工及供应商的培训材料；采购政策、供应商行为准则、关于禁止强迫劳动的合同条款，供应商准入和监管相关文件；行业风险评估报告；预防措施；投诉机制；证明已参与多方利益相关者或行业认证计划的文件；利益相关方沟通记录；尽职调查工作报告；纠正行动计划及绩效评估报告；第三方独立审计报告。
2. 劳工工作条件类文件
涉嫌强迫劳动场所工作条件的文件，例如：工人访谈记录及书面证词；社会责任审计报告；工作条件和/或宿舍的照片/视频；谈话记录及消息和电子邮件往来的副本；工人名单、雇佣协议/合同、工资单及财务记录；调查结果（例如由工会或工人代表就工作条件开展的调查）；证明工人满意度、补偿情况以及纠正和预防措施的文件。
3. 产品追溯类文件
－ 产品识别信息：通过追溯工具及贸易、海关和航运数据收集的信息；实验室检测报告；产品的描述、名称或品牌以及其他产品识别信息（例如HS编码、类型、型号等）；产品可追溯性证据；将成品与其原材料来源相关联的文件；物料清单；原产地证书；相关产品的数量或体积及价值；欧盟境内库存、分销和存储地点信息。
－ 供应链信息：供应链描述；关键生产环节的生产商和供应商信息；供应链图谱；所有权与关联关系；承运商和出口商信息；参与生产过程的经营者出具的声明书。
－ 设施与地点信息：关键开采、收获、生产、制造或加工阶段的地点和设施信息；辅助性位置证据，例如卫星图像、GPS坐标或其他地理位置数据。
－ 交易和物流记录：采购订单；供应商发票和收据；装箱单；付款记录；供应商和买方库存记录；运输和装运文件（舱单、运单、提单等）；进出口记录。
－ 生产和产能记录：生产订单；工厂产能报告；证明投入量与产出量之间一致性的证据。
【核心启示】：
上述清单为非穷尽式列举。主管机关将根据案件的具体情况决定要求提供哪些信息，企业也可自愿提供其认为适当或必要的其他信息。需要注意的是，提供相关资料并不能确保产品免于被施加禁令，其证明力取决于文件之间的相互印证程度、追溯链条的完整性，以及信息与具体产品之间的关联强度等。对企业而言，合规准备的核心，在于日常经营中预先建立一套可随时调取、可交叉验证的证据体系，而非调查启动后再仓促拼凑。企业应将证据体系建设作为产品进入欧盟市场的前置条件。
三、怎么做：从合规工具到业务落地的完整路径
在明确主管机关的调查重点与证据要求之后，企业面临的核心命题是如何选取合规工具，以及将合规要求内化为可执行的管理动作。以下围绕合规工具选择、企业内部落实以及中国法下的合规边界三个维度展开，旨在为企业搭建一条从规则理解到行动落地的完整路径。
（一） 合规工具选择
尽职调查是识别和应对强迫劳动风险的有效方式，但《实施指南》也同时提到，《条例》本身并未对企业设定特定形式的尽职调查义务。企业可结合自身情况选择恰当的应对方式，包括选择产品追溯、负责任采购、行业认证、工人驱动监测等合规工具。
对于选择开展尽职调查的企业，《实施指南》提供了具体的方法指引：尽职调查框架基于OECD《负责任商业行为尽职调查指南》（OECD Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct）的六步方法论，包括：1）制度和政策的建立；2）风险的识别与评估；3）风险的预防、减轻和消除；4）实施效果的跟踪；5）沟通应对；6）提供或配合补救措施。该框架以预防为重点，遵循风险相称原则，并需持续动态调整，为企业将强迫劳动风险评估纳入总体尽职调查工作提供了基础。
需要注意的是，除《条例》外，多项欧盟法律已对特定行业企业设定了与强迫劳动风险相关的尽职调查或报告要求，例如《欧盟企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）、《欧盟企业可持续发展报告指令》（CSRD）、《欧盟冲突矿产条例》、《欧盟电池法案》及《欧盟零毁林法案》等。上述法规的适用范围、义务主体和合规要求各有侧重，但各项要求之间存在诸多可以协同对接的合规点位。例如，CSDDD关于风险识别和预防的要求与《条例》所要求的证据体系在供应商管理环节高度重合，《欧盟冲突矿产条例》所要求的原材料溯源体系与《条例》证据体系中的产品追溯要求也有直接对应。企业在建立合规体系时，可以识别这些共同的合规触点，统筹考量各项要求，避免合规工作碎片化和重复投入。
（二） 企业内部落实
合规要求的落地需要集团层面与业务部门之间形成明确的分工：集团负责制定规则、提供工具、监督执行，业务部门负责在日常运营中将合规要求转化为具体行动方案。
集团层面承担规则统一与体系建设的职责。1）在制度层面，制定统一的供应商行为准则、风险分级标准和证据要求基线，将供应商合规义务纳入合同模板、准入条件和考核标准；2）在操作层面，针对第一类（管理类）文件建立统一模板和归档要求；3）在应急层面，制定紧急响应标准操作程序，明确面对调查时集团与业务部门的协作流程和响应时限。
在集团统一的框架下，业务部门需要将合规要求落实到具体的供应商管理和证据收集工作中。采购部门负责将合规要求嵌入供应商准入、合同条款和日常考核，并协同法务或ESG团队在对供应商的审核中收集和核实第二类（劳工工作条件类）文件。供应链管理部门负责建立产品追溯档案，落实第三类（产品追溯类）文件的收集与归档，确保产品溯源信息的完整性和可追溯性。各部门在各司其职的基础上，通过定期跨部门协调机制共享信息、协调资源，确保合规工作始终保持协同推进的状态。
（三） 中国法下的合规边界
企业在开展合规工作时面临的另一个现实挑战在于不同法域的法律要求之间存在差异甚至冲突。《国务院关于产业链供应链安全的规定》（834号令）第十三条明确禁止在我国境内“违法”开展与产业链供应链相关的调查等信息收集活动。《中华人民共和国数据安全法》及其他现行法律法规已明确要求向境外司法或执法机构提供境内数据须经主管机关批准。此外，《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（835号令）进一步明确，任何组织、个人不得执行或者协助执行被认定为不当域外管辖的境外措施。因此，中国企业应以符合中国法律法规为前提开展相关供应链管理和合规措施，避免因遵守其他法域的规定而导致违反中国法律或损害国家利益。
1. European Commission, Guidelines on the application of Regulation (EU) 2024/3015 on prohibiting products made with forced labour on the Union market: https://webgate.ec.europa.eu/circabc-ewpp/d/d/workspace/SpacesStore/3b159733-6cdf-4f9e-8b30-80580c0679d8/download.
2. European Union, Regulation (EU) 2024/3015 of the European Parliament and of the Council of 27 November 2024 on prohibiting products made with forced labour on the Union market and amending Directive (EU) 2019/1937: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R3015&qid=1735891286996.
3. https://www.ilo.org/publications/ilo-indicators-forced-labour-1
4. 根据《实施指南》，主管机关将评估产品对欧盟的战略或关键重要性，并参考相关的欧盟立法，包括《欧盟净零工业法案》（Net Zero Industry Act）中的行业清单、欧盟委员会关于欧盟经济安全关键技术领域的建议（Commission Recommendation on critical technology areas for the EU’s economic security）、关于加强欧盟经济安全的联合公报（joint communication on strengthening EU economic security）、《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act）中所列产品，以及RESourceEU行动计划。
5. https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/goods/forced-labour-regulation_en
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