邮轮分段自由行的可行性法律研究

2026.06.16 叶臻勇

摘要：长期以来，中国母港出发的邮轮旅游实行“团进团出”模式，旅客须随船整团出入境，无法如国外市场一般购买单程或分段船票自由上下船。本文尝试从法律依据、行业实践、政策演变及市场试点等维度，系统分析该制度的历史成因与现实约束，论证在当前法律框架下推行邮轮分段自由行（即“邮轮+自由行”或“邮轮+飞机”等新模式）的可行性，识别关键合规风险并提出可能的应对思路。研究显示，尽管现行法律法规对组团社整团出入境有明确要求，但近年来多项政策已释放出鼓励邮轮航线创新、打通船上岸上消费场景的明确信号，部分企业试点也已取得初步经验，行业主管部门正以部门联合规范性文件形式持续优化外国籍邮轮多点挂靠许可程序、鼓励开发“邮轮+”消费新场景。未来需通过立法解释、部门规章修订或特别授权等方式，为邮轮分段自由行提供更清晰的合法性依据。

关键词：邮轮旅游；分段自由行；团进团出；旅行社强制绑定；多点挂靠；入境免签。

一、问题的提出

中国邮轮市场自2006年起步以来，始终以“船票+岸上游套餐”捆绑销售、团队形式统一出入境的模式为主导。普通乘客若想乘坐邮轮从上海出发，在国外某港口下船并自行离团（不再随船返回），或从国外某港口上船、乘坐单程至上海入境，在现行操作中几乎不可行。这一限制既压缩了消费者的选择空间，也制约了邮轮公司设计多样化航线（如单程、分段、点对点转运等）的能力，与欧美成熟市场形成鲜明对比。

近年来，《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》（2025年1月）、《提振消费专项行动方案》（2025年3月）等政策文件相继提出“丰富邮轮航线和旅游产品”“打通从船上到岸上的消费场景”，交通运输部与文化和旅游部于2025年11月联合发布《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展的若干措施》（交水发〔2025〕115号，下称《若干措施》），明确鼓励外国籍邮轮入境访问、优化多点挂靠许可事项申请材料、开发“邮轮+”消费新场景。与此同时，外国旅游团乘坐邮轮入境免签15日政策也已全面实施，邮轮分段自由行再次成为业界和学界关注的焦点。本文旨在回答以下核心问题：现行法律法规究竟如何限制了分段自由行？这些限制是否具有不可逾越的刚性？在现有制度缝隙中，是否存在合规的试点路径？未来制度改革的突破口又在哪里？

二、中国邮轮旅游“团进团出”模式的法律制度渊源

（一）出境游以团队为基本组织形式的立法传统

中国公民出境旅游长期实行有组织、有计划、有管理的团队旅游模式，其法律基础是《中国公民出国旅游管理办法》（2002年5月27日中华人民共和国国务院令第354号公布，根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订，下称《办法》）。该《办法》第二条明确了出国旅游目的地的国家由国务院旅游行政部门公布，任何单位和个人不得组织中国公民到未公布的国家旅游。第三条进一步规定，只有取得国际旅行社资格满一年、经营入境旅游业务有突出业绩、经营期间无重大违法行为和重大服务质量问题的旅行社方可经营出国旅游业务。

上述规定确立了“出境游必须通过持有相应资质的旅行社组织”的原则。个人自行出境旅游（自由行）并不在该《办法》的调整范围内。在邮轮这一特殊场景下，由于同时涉及大量旅客出入境、境外滞留风险管控以及口岸管理便利化等因素，团队模式被延续下来。

（二）“整团出入境”的强制性要求及其罚则

《办法》第十一条规定：“旅游团队应当从国家开放口岸整团出入境。”第二十二条要求，旅游者在境外滞留不归的，领队和组团社须及时报告，否则将触发第三十二条规定的警告、暂扣导游证、暂停出国旅游业务经营资格等行政处罚。组团社还须按照核定的出国旅游人数安排组织出国旅游团队，填写《中国公民出国旅游团队名单表》（下称《名单表》），经审核后的名单表不得增添人员。

这一“整团出入”规则在邮轮旅游中的具体表现就是：乘客必须以同一邮轮、同一航次、同一团队身份出境，并在航程结束后随原邮轮入境，不得中途离团或不随船返回。实务中，边防检查站依据《名单表》核验团队人员完整性，一旦发生旅客脱离团队（如自行在某境外港口下船并放弃后续航程），组团社将面临处罚风险。

（三）外国籍邮轮多点挂靠的法律限制与政策演进

《关于外国籍邮轮在华特许开展多点挂靠业务的公告》（交通运输部公告2009年第44号）第一条中明确规定，经批准开展外国籍邮轮在华多点挂靠业务的经营人，“不得允许我港口间承载的旅客离船不归”。这一条款直接禁止了乘客在国内港口A上船、在国内港口B下船并离团的行为，切断了分段自由行中最常见的国内段单程票销售路径。

值得注意的是，近年来行业主管部门对多点挂靠的管理已呈现持续优化趋势。2025年11月发布的《若干措施》中明确提出进一步优化外国籍邮轮在我国开展多点挂靠许可事项申请材料，实施全流程网上办理，同时支持企业一次就多个挂靠航次计划提出申请，由管理部门予以一次性办理。这一政策调整标志着有关主管部门已在行业操作层面持续简化涉外邮轮入出境多港运营的行政成本，虽尚未在制度层面完全放开旅客中途离船，但已为行业提供了更加便利化的多点挂靠操作空间。

（四）海上旅客运输的法律框架

在国际海上旅客运输层面，调整承运人与旅客之间权利义务关系的基本法律框架是《中华人民共和国海商法》（下称《海商法》）。原《海商法》自1993年施行以来，虽经三十余年实践检验，但随着国内外航运实践深刻变化，其部分规定已难以适应行业发展需要。2025年10月28日，十四届全国人大常委会第十八次会议表决通过了新修订的《海商法》，自2026年5月1日起施行，这是《海商法》自1992年颁布后的第一次正式修订，条文从278条增至310条，新法不仅积极适应航运贸易数字化、绿色化趋势，合理借鉴了《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约》（下称《雅典公约》））等国际海事公约的最新成果，还在统一国内和国际海上旅客运输的承运人赔偿责任限额等方面作出重要修订。第六编（原第五编）“海上旅客运输合同”统一适用新法第一百一十五条规定的赔偿责任限额，有效解决了修订前国内港口间与国际海上旅客运输因适用不同限额标准所引发的“同命不同价”问题。其中，承运人对旅客人身伤亡的赔偿责任限额由修订前的46,666特别提款权/人提高至175,000特别提款权/人，并将每艘船的赔偿责任限额上限修改为：按照175,000计算单位乘以船舶证书规定的载客定额计算赔偿责任限额。这一修订对邮轮分段自由行中的旅客权益保障提供了更高的赔偿标准，也为承运人责任保险配置提出了新的合规要求。

同时，《中华人民共和国国际海运条例》（2025年修订，下称《海运条例》）及《中华人民共和国国际海运条例实施细则》（2023年修订，下称《实施细则》）对国际班轮运输业务的许可制度作出了明确规定。《实施细则》第三条明确，国际班轮运输业务“是指以自有或者经营的船舶，或者以《海运条例》第十条第三款规定的方式，在固定的港口之间提供的定期国际海上货物或旅客运输”。实践中，中国母港运营的国际邮轮公司大多已依法取得《国际船舶运输经营许可证》和《国际班轮运输经营资格登记证》，具备从事进出中国港口国际旅客班轮运输的法定资质。向乘客单独出售单程票属于班轮运输业务中的票务销售环节，是国际班轮运输经营者在取得法定资质后本就涵盖的经营行为，其合法性无须通过另行取得“国际班轮运输资质”来确认。换言之，分段自由行的制度障碍主要不在船公司的法定运输资质层面，而更多集中在对“组织出境观光”的旅行社资质要求以及团队整团出入境的边检管理方式上。

上述制度：包括出境游必须通过旅行社组织、整团出入境义务、多点挂靠中旅客离船的禁止性约束等，共同构成了中国邮轮“团进团出”模式的法律基础。然而，这些规定本质上是对旅行社和经营人的管理约束，并非直接禁止邮轮公司销售单程船票或乘客自由上下船，这为制度解释和改革预留了空间。

三、邮轮经营与旅行社强制绑定的现实逻辑

（一）岸上观光服务的行政许可壁垒

在中国母港出发的邮轮航线中，目的地（如日本、韩国等）的岸上观光环节被视为“出境旅游活动”，而根据《中华人民共和国旅游法》（下称《旅游法》）及《办法》，只有具备出境旅游业务经营许可的旅行社才能组织招徕客人进行出境观光。即便邮轮公司在中国设立了子公司，其经营范围通常仅限于“国际船舶运输”、“票务代理”等，不包含“出境旅游业务”。因此，以往实践中邮轮公司必须委托一家或多家旅行社来承担岸上观光服务的组织和销售，一定程度上形成了“船票+岸上游”的强制套餐模式。

这种绑定并非市场竞争的自然结果，而是“行政管理上反向豁免”的产物，即法律没有明确禁止邮轮公司自行售票，但通过控制岸上观光环节业务经营的准入资质，事实上迫使所有乘客必须通过旅行社购票并接受团队岸上游。虽然这种绑定在近年的邮轮运营实践中已有所松动或被变通，但不可否认其在实操中仍属于主流模式。

（二）目的地国家的政策偏好与签证便利安排

日本和韩国作为中国邮轮最主要的目的地国家，早期曾担心中国游客非法滞留，因而倾向要求以团队形式入境。尽管后来两国相继对邮轮乘客实行了便利化安排（如日本对乘坐邮轮的中国游客实施“船舶观光上陆许可”，允许游客在指定时间内在指定区域活动），但在实际操作中，仍要求乘客有组织地上下船、在规定区域内活动并按时返回。邮轮单次停靠往往有2000至4000人下船，团体旅游在时间管理、人流疏导、误船风险控制方面具有明显效率优势。

（三）历史惯性与路径依赖

从2006年歌诗达邮轮进入中国市场开始，“船票+岸上游”套餐经由旅行社分销的模式就成为行业标准。旅行社不仅负责揽客、组织岸上游，还承担了代收代付、签证代办、应急联络等职能，形成了强大的利益链条。打破这一模式，意味着邮轮公司需要自建出境游操作团队、直营销售渠道以及境外地接网络，短期内存在较大转型成本。

四、国际邮轮与跨境班轮的管制异同

跨境班轮（如中日航线“鉴真号”等客货滚装船）与邮轮在船舶技术属性上并无本质区别——均属于国际航行船舶，适用《国际海上人命安全公约》（SOLAS）等国际公约以及《海商法》海上旅客运输的规定。两者在法律适用和管理模式上却存在显著差异。

班轮作业的核心属性为国际旅客运输服务，其以点对点固定航线为基本形态，允许旅客自由上下船、自行安排行程，不会触发《办法》对旅行社和整团出入的管控机制。相反，中国母港邮轮航线通常以环线闭环为基本形态，将船舶在途观光、在船娱乐、在港岸上游览一体化整合，整体上更接近包价旅游产品，因而受到《旅游法》和《办法》的调整。

班轮之所以能够实现“自由行”，根本原因在于其被定性为国际运输服务而非出境旅游活动，不触发《办法》对旅行社和整团出入的管制。因此，将邮轮的部分航线（尤其是单程或分段航线）从“旅游产品”重新定义为“运输服务+可选旅游增值服务”，可能是突破现有法律限制的关键思路之一。

五、当前市场新变化与分段自由行试点实践

（一）国内邮轮企业：高端线的谨慎探索

长期以来，爱达邮轮、东方国际邮轮、蓝梦邮轮、星旅远洋邮轮等国内企业仅销售环线产品。2025年，招商伊敦号曾尝试销售单程/分段航程，主要面向高端市场：

单程航线试点：2025年6月10日“12日缤纷日韩之旅”，从东京经多港至上海，12日11晚，售价约2万元/人以上。
分段航线试点：将原15日环线拆分为“8日秀丽日韩之旅”（从上海经多港至东京）和“8日和风雅韵东京线”（从东京经多港至上海），各自售价约2.4万元/人。

上述试点航次有限，主要服务于高净值客群，但标志着国内邮轮企业首次主动打破“环线闭环”，为单程乘客提供了合法上下船通道。值得注意的是，自2025年下半年起，招商伊敦号逐步将运营重心调整至以天津为母港的国内沿海等航线，此前的日本单程试点航次尚未形成常态化产品线，表明该类产品的市场接受度和运营可持续性上仍需要检验。

（二）国际邮轮企业：单程票销售的差异化实践

国际邮轮公司在华运营中，根据公开信息，已出现少量允许乘客购买单程票的航次，譬如：

Oceania Cruises（Regatta）：15 晚，从上海经多港至东京（2026 年 3 月）；
MSC Bellissima：3 晚 4 天，从上海直航至东京（2026 年 10 月）。

这些航次的共同特点是航程起点和终点不同，乘客可以在终点下船并离团。但目前的实际操作中，国际航次虽可在邮轮官网或小程序下单，但实际均需通过邮轮公司授权的指定旅行社完成团体申报，并按中、外口岸规定以团队形式统一办理出入境手续，尚未实现真正意义上的个人自由行。

（三）上海吴淞口“节点港”模式

2025年3月，上海吴淞口国际邮轮港首次推出“航线节点港”模式，允许国际邮轮外籍旅客在上海中途下船，完成本土旅游后搭乘飞机离境；同时接收飞抵上海、已结束中国行程的境外旅客登船，接续邮轮下一航程。这一模式被称为“邮轮+飞机”，实质上是分段自由行在到港旅客中的单向应用。相关报道指出，这“标志着我国邮轮旅游国际化服务水平进一步提升”。

六、新业务模式的合规性分析及政策支撑

（一）现有政策释放的积极信号

第一，2024年5月《国家移民管理局关于全面实施外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策的公告》规定，自2024年5月15日起，乘坐邮轮并经由境内旅行社组织接待的外国旅游团（2人及以上），可从天津、辽宁大连、上海、江苏连云港、浙江温州和舟山、福建厦门、山东青岛、广东广州和深圳、广西北海、海南海口和三亚等13个城市的邮轮口岸免办签证整团入境，旅游团须随同一邮轮前往下一港，直至本次邮轮出境，在中国境内停留不超过15天，活动范围为沿海省（自治区、直辖市）和北京市。该政策客观上增加了外国游客在中国港口下船并参与本土旅游的意愿，为单程航线提供了入境端的客流支撑。

第二，2025年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》明确要求“不断丰富邮轮航线和旅游产品”，释放出支持产品创新的明确信号。

第三，交通运输部、文化和旅游部于2025年11月联合发布的《若干措施》在第一条第三款中明确提出“开发‘邮轮+’消费新场景”，支持邮轮运输企业与旅游企业加强合作，丰富船上服务内容，充分发挥外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策效能，丰富境内岸上游产品。该文件在多处为“邮轮+”消费新场景提供了政策支撑。

（二）现行制度框架内的合规空间

尽管“整团出入”和“不得离船不归”等规则仍然有效，但以下解释路径可为分段自由行提供有限度的合法性可能：

以“不可抗力”或“特殊原因”分团入境。《办法》第十一条允许因不可抗力或其他特殊原因确需分团入境时，经备案后可实施。如果邮轮公司能够将“乘客个人行程安排变化”解释为“特殊原因”，并经边防部门事先备案，则存在个案突破的可能。

区分“离船不归”与“合法分团” 。多点挂靠相关规定所禁止的“离船不归”是指乘客下船后不再返回邮轮且非法滞留。如果乘客在预定港口下船后，通过合法渠道（如持有有效签证或免签资格）转为其他交通方式出境或返回中国，且不构成非法滞留，则似乎不宜直接认定为“离船不归”。这一区分在法律上仍有待明确，但为未来制度细化提供了可能的空间。

（三）亟需明确的制度缺口

目前我国没有任何一部法律或部门规章明确允许邮轮公司直接向个人销售单程船票、允许乘客在境外港口自由下船并离团。主要机制缺口可能包括：边防检查站对“非整团”乘客的出境查验流程缺乏操作规范，乘客个人在境外港口离船后出入境手续如何衔接缺乏明确指引，以及乘客自行安排岸上活动时旅行社的领队责任如何豁免或转移等。

七、分段自由行面临的法律风险与合规应对

若邮轮公司希望规模化推出分段自由行产品，必须先正视并解决以下合规问题：

（一）合同性质变更带来的权利义务重构

在传统模式中，乘客与旅行社签订的是包价旅游合同，邮轮公司仅作为履行辅助人。分段自由行模式下，乘客与邮轮公司之间应形成海上旅客运输合同，适用新《海商法》第六编“海上旅客运输合同”及《雅典公约》的相关规定。合同性质的改变将直接影响承运人责任限额、行李丢失的赔偿责任、不可抗力下的改签和退票规则等。邮轮公司应据此重新审查其承运条款和船票背面条款，确保符合新《海商法》对运输合同的要求，并在销售时明确区分“纯运输服务”与“可选的岸上观光套餐”。

（二）入境与边检政策的协调

分段自由行的核心难点在出入境管理。中国乘客从上海上船、在境外港口下船并飞回国，面临出境时是团队但未整团返回的问题，需要将乘客出境身份标记为“个人”，而非纳入《名单表》团队。外国乘客从境外港口上船、在上海下船并入境，涉及入境免签政策对整团的限制。邮轮公司应提前与出入境边防检查总站进行个案沟通，尝试以“试点备案制”替代“整团查验”，并适当参考上海吴淞口“节点港”模式已积累的成功经验。

（三）税收与港口费用的适用争议

不同国家对运输服务和旅游服务征收不同税率的增值税、旅游税或港口税。日本对国际海运服务免征消费税；但旅客在日本境内参与的岸上观光、以及在日本港口及领海内消费的船上娱乐项目，需按规定缴纳消费税。在中国，纯国际运输服务适用增值税零税率；若邮轮船票因捆绑岸上游览等综合旅游服务，被税务机关认定为旅游服务的，则按照6%的税率计征增值税。因此，邮轮公司宜将船票收入与岸上游等综合旅游服务收入分别核算，以争取税务机关对“分段运输”适用国际运输零税率的认定。

（四）保险责任与旅客权益保障

环线模式中，邮轮公司通常对全程负责；分段模式下，乘客在某一港口下船后，邮轮公司的责任即告终止。但若乘客在下船后发生事故（例如在自行安排的岸上活动中受伤），责任归属可能引发争议。根据《旅游法》相关规定，旅行社对旅游者的人身安全负有安全保障义务，而分段自由行模式下乘客自行安排岸上活动时该义务的转移和豁免机制尚不明确。邮轮公司应当在船票条款中明确责任截止点，并在销售页面以显著方式提示乘客自行购买旅行保险，必要时可推荐第三方保险产品以分散风险。

八、未来展望与立法建议

（一）短期路径：通过“监管沙盒”开展试点

鉴于《办法》及多点挂靠相关规定均属于部门规章和规范性文件，其制定机关（文化和旅游部、交通运输部、公安部、国家移民管理局等）有权进行解释或出台例外条款。建议由文化和旅游部、交通运输部、国家移民管理局联合发布有关推进邮轮旅游航线创新试点工作的通知，明确：允许在指定邮轮、指定航线（如中韩等短途单程航线）上试行“乘客可购买单程票并在境外港口自由下船”；对试行航线豁免“整团出入”及“不得离船不归”的要求；明确试点期间的边检操作流程和旅行社责任豁免条件等配套规则。

（二）中期路径：修订《中国公民出国旅游管理办法》

该《办法》颁布于2002年（2017年仅作小幅修订），其核心假设是出境游必须以团队形式组织。随着个人出境自由行的普及，建议修订第十一条，增加“邮轮旅游等特殊业态可由国务院旅游主管部门另行规定”的授权条款，为邮轮自由行提供上位法依据。

（三）长期路径：制定专门的邮轮旅游法规

参照国际邮轮立法经验（如美国《2010 年邮轮船舶安全与安保法》、欧盟《海上及内河旅客权利条例》等），我国可制定专门的邮轮旅游管理条例或类似文件，系统规定邮轮运输、旅游服务、旅客权利、紧急救援、出入境便利等内容，从根本上解决邮轮法律属性“二元分立”（运输+旅游）带来的合规冲突。在这方面，交通运输部、文化和旅游部于2025年11月联合发布的《若干措施》已通过部门规范性文件的形式搭建了初步的鼓励性政策框架，未来在此基础上进一步向法律层面提升，应是理顺邮轮分段自由行制度的重要法治路径。

九、总结

中国邮轮旅游“团进团出”模式有着较为深厚的法律渊源和现实管理逻辑，但并非不可改变。现有的限制主要源于《中国公民出国旅游管理办法》对旅行社的管理规范和对非法滞留风险的防范，而非对邮轮运输本身的技术性禁止。近年来，招商伊敦号等的单程/分段试点、上海吴淞口“节点港”模式的运行、2025年11月出台的《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展的若干措施》在邮轮运输领域的持续细化支持、外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策的全面实施，已持续为邮轮分段自由行打开制度缝隙。

推动分段自由行这一模式的真正落地，需要立法机关和监管部门以“监管沙盒”或试点授权的方式，明确豁免“整团出入”限制，并配套修订边检操作流程和旅行社责任规则。对于邮轮企业而言，应主动调整对应合同性质、税务处理及保险安排，为从“旅游产品”向“运输服务+可选旅游”的转型做好合规准备。可以预见，在国家提振消费和制度创新的双重驱动下，中国邮轮市场终将迎来真正意义上的“自由行时代”。

参考文献

1.《中华人民共和国海商法（2025修订）》，2025年10月28日十四届全国人大常委会第十八次会议表决通过，自2026年5月1日起施行。

2.《中国公民出国旅游管理办法》（2002年5月27日中华人民共和国国务院令第354号公布，根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订）。

3.《中华人民共和国国际海运条例》（2025年修订）及《中华人民共和国国际海运条例实施细则》（2023年修正）。

4.《中华人民共和国旅游法》（2013年4月25日第十二届全国人大常委会第二次会议通过，2016年、2018年修订）。

5.交通运输部、文化和旅游部：《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展的若干措施》（交水发〔2025〕115号），2025年11月26日发布。

6.中共中央办公厅、国务院办公厅：《提振消费专项行动方案》，2025年3月。

7.国务院办公厅：《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》，2025年1月9日。

8.国家移民管理局：《关于全面实施外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策的公告》，2024年5月15日发布。

9.国家移民管理局：《外国人区域性入境免签政策》，2025年2月13日发布。

10.招商伊敦号2025年单程航线销售信息，载微信公众号“邮轮旅行预定中心”，2025年3月发布。网址：https://mp.weixin.qq.com/s/jF2ZSasYvoOgwukIEjR7Tg。

11.中国新闻网：《 “玩够了再走” 上海港为国际邮轮旅客提供全新出游模式》，2025年3月18日。