占用集体土地建设加油站的法律问题研究（下）：历史遗留加油站租赁、转让合同效力的司法认定

前文述及，严格的土地管理规范与复杂的用地实践之间长期存在张力。本世纪初加油站网络快速扩张的时期，同时也正值我国城镇规模快速扩张期，大量原属城郊结合部的集体土地被纳入城市规划范围，并分阶段逐步被征收。受制于国有建设用地供应有限、审批周期较长、出让价格高等原因，部分投资者在尚属农村集体的土地上建设加油站、取得特许经营权并投入运营，形成了一批历史遗留站点。

随着土地管理制度日趋严格，这些站点的法律隐患逐步暴露。行政机关可能会针对违法用地对违法者作出行政处罚，继而影响站点的继续占有和使用；在站点转让、租赁合同履行过程中，一方当事人为谋求更高商业利益或摆脱经营困局，常以加油站占用集体土地为由主张合同无效。

虽然在法理上，合同无效是自始、当然、确定的无效，但实践中大量合同事实上已获得长期履行，处于有效与无效之间的灰色地带，占用集体土地建成加油站的租赁/转让合同即属于此类。法律规范的刚性要求与特定历史时期形成的既有事实之间的矛盾，是此类纠纷的深层本质。该类案件往往牵涉多重复杂因素，并非简单的“是否违反法律、行政法规的强制性规定”所能涵盖。实践中，不少涉案加油站已取得地方政府颁发的商务立项、环评、消防验收、危险化学品经营许可证、成品油零售经营批准证书等全套证照，并长期合法经营；部分加油站所在地属于曾经的试点地区，出台过允许集体土地流转用于经营性用途的政策。在此背景下，一概认定占用集体土地建设加油站租赁/转让合同自始、当然无效，是否合理、是否尊重历史事实、是否可能滋长“借主张无效毁约”现象，值得深究。

对于原《土地管理法》时代占用集体土地所建成的加油站，在2019年《土地管理法》修订后，围绕占用集体土地建设加油站的租赁合同、转让合同（或名资产收购合同、买卖合同）效力认定问题，司法实践中长期存在极大争议。从笔者观察到的司法案例来看，合同无效仍是目前较为普遍的认定结果，但不同地域裁判倾向存在差异；而在认定合同有效的案例中，则呈现出多样化的裁判路径。

一、无效认定：效力性强制性规定的严格适用

多数法院严格遵循文义解释与规范逻辑，认为原《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”及第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”使用了“必须”“不得”等典型禁止性表述，其立法目的在于维护国家土地管理制度特别是耕地保护制度，属于效力性强制性规定。违反上述规定占用集体土地建设加油站并进而转让、租赁的，依据《民法典》第153条第1款，合同应属无效。例如，在（2024）京民再80号案中，北京市高级人民法院认定：“本院认为，当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效。”广东省高院（2024）粤民申4197号案件亦作此认定。

如果涉及农用地，根据《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，必须办理土地转用手续。在涉及农用地尤其是基本农田的案件中，绝大多数案件均以《土地管理法》第63条、第44条等认定合同无效。在（2023）陕01民终25109号、（2024）陕01民终13927号两案中，西安市中级人民法院即持此立场，认为行政机关已就非法占地建设加油站作出行政处罚，案涉加油站系未办理农用地转用审批手续而建，违反土地用途管制的强制性规定，依据《土地管理法》第四十四条等规定认定租赁协议无效。

再如，石家庄市中院审理的（2024）冀01民终4012号认为：“我国实行土地用途管制制度，特别是严格限制农用地转为建设用地，改变土地用途应当办理农用地转用审批手续。该强制性规定本身虽未直接规定违反该规范将导致合同无效或不成立，但是如果使合同继续有效，将破坏国家土地用途管制制度，损害国家及社会公共利益，故该规定系效力性强制规定……根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，未经依法批准不得将承包地用于非农建设之规定，某村委会与鑫源加油站签订的开发利用土地合同已经违反法律的禁止性规定，合同系无效合同。”

二、有效认定：多元化裁判进路与实质考量

与上述严格裁判路径形成对照的是，部分个案基于对历史事实的尊重、对诚信原则的维护以及对规范目的的实质考量，认定此类合同有效，其论证路径呈现多元化特征，主要包括：《土地管理法》的修订、《民法典合同编解释》第16条的适用、合同本身无效与未按合同履行的区分、未有在先的行政处罚、违约方恶意毁约等：

1.基于“合同效力溯及适用”规则，以及《土地管理法》的修改、试点地区的地方政策，认为新《土地管理法》第63条应溯及适用并认定合同有效。

首先，笔者拟对“合同效力的有利溯及适用”这一法律适用规则作简要说明。顾名思义，该规则意指：当合同跨越新旧法律施行期间，适用新法认定合同有效，而适用旧法则认定合同无效时，可适用新法认定合同有效，而非固守“法不溯及既往”的一般原则。

该规则最早可追溯至1999年施行的《合同法解释（一）》第3条。该条立足于尽可能避免或减少合同无效，以维护交易安全与稳定，规定：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”

此后，多项司法解释及“九民纪要”对该规则作了进一步延展与确认：（1）2009年《保险法解释（一）》第2条规定：“对于保险法施行前成立的保险合同，适用当时的法律认定无效而适用保险法认定有效的，适用保险法的规定。”（2）2019年“九民纪要”第4条第1款规定：“民法总则施行前成立的合同，根据当时的法律应当认定无效，而根据民法总则应当认定有效或者可撤销的，应当适用民法总则的规定。”（3）2020年《民法典时间效力规定》第8条规定：“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定。”经过二十余年的司法实践，“合同效力的有利溯及适用”规则已逐步发展为一项稳定的法律适用原则。

对于2019年前签订加油站转让/租赁合同的效力问题，部分案件以“合同效力溯及适用”规则，适用新《土地管理法》第63条认定合同有效。如在（2024）陕民申5545号案中，陕西省高级人民法院援引《民法典时间效力规定》第8条，认为：“案涉土地租赁合同签订时，根据当时的法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……合同履行期间，《中华人民共和国土地管理法》进行了修改，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十三条第一款规定……由此可见，集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设的规定已不再是效力性强制性规定。”另如在（2023）京民申3331号案中，北京市高级人民法院就新《土地管理法》溯及力问题展开详细阐述。

另外，除了通过《民法典时间效力规定》第8条“合同效力的有效溯及”规则来适用新《土地管理法》外，《民法典时间效力规定》第一条第三款“民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外”之精神亦可作为参考。将集体土地用于非农建设的事实持续至2019年修订《土地管理法》之后，故可适用新法第63条。

2.适用《民法典合同编解释》第16条，认为占用集体建设用地建设加油站属于《民法典》第153条“该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”的情形

《民法典合同编通则解释》第16条是对《民法典》第153条第1款“但书”条款的具体适用指引，细化了合同违反法律、行政法规的强制性规定、但不必然无效的例外情形。其中第一项“强制性规定虽然旨在维护社会公共秩序，但是合同的实际履行对社会公共秩序造成的影响显著轻微，认定合同无效将导致案件处理结果有失公平公正”，与第二项“强制性规定旨在维护政府的税收、土地出让金等国家利益或者其他民事主体的合法利益而非合同当事人的民事权益，认定合同有效不会影响该规范目的的实现”两项情形，在占用集体建设用地建设加油站所涉合同纠纷中，均具有适用空间。

就第一项而言，《土地管理法》第63条的立法目的在于防止农用地流失，而非否定已建成加油站的存量资产交易，合同实际履行并不会导致新的农用地转为建设用地；且涉案加油站多已长期稳定经营，投入巨大，若认定合同无效导致返还资产、腾退场地，将使长期投入资源的当事人遭受明显不公，而对土地管理秩序的维护效果则相对有限。就第二项而言，原《土地管理法》第43条、第63条的核心目的在于维护国家土地征收制度及国有土地出让金收益，而非直接保护合同当事人的民事权益；在合同已实际履行多年、土地未发生实质流转或损害国家收益的情况下，认定合同有效并不会损害该规范目的的实现。而且，行政机关可就违法用地行为作出行政处罚，行政制裁已足以实现规范目的，无需再否定合同效力。

部分案件即适用《民法典合同编通则解释》第16条，从规范目的实现角度进行实质判断。前述（2024）陕民申5545号案即以此为由，认为高渡村第三生产小组未经依法登记为集体经营性建设用地将集体所有的土地使用权出租给申请人用于非农建设，符合“强制性规定不导致民事法律行为无效”的情形。

3.认为违约方“借主张无效毁约”，违反诚实信用原则 

此类案件中常见的情形是：转让方或出租方在合同签订时，明知合同可能因土地性质问题而存在效力瑕疵而缔约，但其在资产升值、市场租金标准上涨后，转而以违法用地为由主张合同无效，意图摆脱合同约束，另行转售或转租。而且在不少合同中，明确约定由出卖人或出租人负责办理合法土地手续，取得土地使用权证和房屋产权证。近年来，受成品油零售市场下行影响，亦出现买受人或承租人在经营不善后，主动主张合同无效以止损的情形。

若放任一方当事人借土地性质违法之名主张合同无效，可能产生逆向激励，违约方可利用自身违约行为获利。这种裁判导向不仅无助于解决存量加油站的合法化问题，反而可能助长“先建后告”“先租后赖”的投机风气，冲击市场交易安全与稳定预期。

实践中，部分案例从诚实信用原则出发认定合同有效，如违法用地导致合同无法履行，则应诉诸合同解除制度解决。如在（2025）陕01民终9100号案中，西安市中级人民法院认为：“当事人不应从自己的不当行为中获利。《加油站资产收购合同》……同时约定A公司有义务在第五次付款前协调有关部门将《国有土地使用权证》《房屋所有权证》办理到B公司名下。现A公司未履行合同项下约定义务，以加油站建在待征绿化带上为由诉请合同无效，显然有违诚信和公平原则；且即使加油站确系建在绿化带上，亦属涉案合同能否实际履行以及应否解除之事由，而非确认合同无效之依据。”

同样，福建省高级人民法院在(2020)闽民申3031号案中，也认为合同约定的土地手续能否办理属于合同履行的问题：“《加油站资产转让及服务协议》签订之前，加油站及配套设施已建成；签订《加油站资产转让及服务协议》时，双方均明知案涉土地性质属集体土地，并约定了顺达公司负有办理土地性质变更的义务。但是，对于前述义务能否实现，仅涉及协议履行问题，不能以此作为否定《加油站资产转让及服务协议》效力的理由，否则，违背了诚信和鼓励交易的原则。”

北京市第一中级人民法院在（2017）京01民终1790号案中强调：“在合同签订后本应遵循诚实信用原则，按照约定全面履行自己的义务，不应随着时代的变迁、利益的变化而屡屡寻找机会、人为制造问题以摆脱合同的约束。……石油销售企业租赁经营社会加油站这一经营模式是在特定历史背景下探索形成的，对提高流通领域成品油商品质量、保证商品供应、解决成品油供需矛盾、协助政府有效维护成品油市场秩序发挥了重要作用。因此，只要石油销售企业和社会加油站是在平等自愿、互利互惠的基础上进行合作，人民法院对这一经营模式予以尊重。”

4.认为在加油站已经取得危化证、成油证等许可、资质的情况下，土地性质问题不会影响公共安全，不应否定合同效力

加油站运营涉及公共安全，但部分法院指出，相关法律规制的是经营主体的资质、场所及设施安全，而非土地权属本身。若承租人已取得危险化学品经营许可证、成品油零售经营批准证书等行政许可，则公共安全已获保障，土地性质问题不应成为否定合同效力的理由。在（2017）京01民终1790号案中，法院明确：“加油站运营中最突出的公共利益问题是公共安全问题，相关规定要求加油站具备营业执照、危险化学品经营许可证、成品油零售经营批准证书，针对的是加油站的管理安全和设施设备安全。如上所述，中石化北京分公司已经取得了相应资质，具备加油站的运营管理能力，公共安全不会因涉案加油站出租给中石化北京分公司受到不利影响。在租赁双方均具备相关特许资质的前提下，该加油站的整体出租又是在一定历史背景下形成的运营模式，该行为涉及行政许可及行政管理范畴，不属于平等主体间的民事法律关系调整范围，在相关行政机关未对此进行认定的情况下，人民法院在民事诉讼中不应对合同效力作出否定性评价。”陕西省大荔县人民法院在（2025）陕0523民初1884号案中亦持类似观点，认为“本案加油站租赁合同不单是土地上建筑物、附着物的租赁，实质是加油站经营权的租赁。中石化渭南分公司已取得危险化学品经营许可证、成品油零售批准证书，其享有法定的成品油销售资格，该加油站亦能够长期正常经营。”

5.认为在行政机关未作出限期搬离、拆除等行政决定的情况下，不宜由司法机关作出违法用地的认定

部分法院将行政机关是否已作出违法用地处罚决定作为重要事实考量因素。若加油站已长期经营，且从未被主管部门责令拆除或限期搬离，则基于对行政职权与司法职权边界的考量，法院倾向于认为不宜轻易否定合同效力。

（2025）陕01民终9100号案即以此为由，指出“中邑公司亦不能提交行政部门认定加油站系违建或被通知限期搬离、拆除之相应凭证”，进而驳回无效主张。在前述（2025）陕01民终9100号案中，西安市中级人民法院认为：“合同已实际履行14年之久，而A公司亦不能提交行政部门认定加油站系违建或被通知限期搬离、拆除之相应凭证，故A公司诉请确认合同无效缺乏事实和法律依据，原审未予采纳并无不当。”

三、效力拆分：认定合同部分无效、部分有效后，合同应否继续履行、是否整体返还？

《民法典》第156条规定：“民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”在加油站转让或租赁合同中，土地仅是交易的组成部分之一，除此之外还包括建筑物、加油设备、经营权、商标使用许可等多元要素。在部分案件中，法院并非对合同作出一体化的全部有效或全部无效的判断，而是处理得更为精细，充分考虑了加油站资产的复杂性，拆分不同的资产部分，作出部分有效、部分无效的认定。如（2018）皖04民终1246号中，法院判决：“确认《中原加油站转让合同》关于转让加油站已有的全部资质、证照、文件批复等以及加油站其他资产清单部分有效，关于转让编号为‘集建字第20号’证下697.15平方米的集体土地使用权部分无效。”

不过，原告诉请确认合同无效，往往仅是手段，真实目的在于不再受合同约束、收回加油站（或不再经营加油站）、不承担单方解除合同的违约责任。合同部分有效、部分无效虽是对合同效力的精细化认定，但对于合同是否还要继续履行、买受人或承租人是否应当返还加油站的问题，该认定结果本身并未给出终局性的答案。由此引出的实际问题是：如加油站仅土地使用权部分存在违反土地管理规定的效力瑕疵，但其他资产部分均不存在效力争议时，应如何处理双方关于“是否返还加油站”“是否继续履行合同”的争议问题？

对此，司法实践中存在两种观点：

一种观点认为，土地部分虽因违反管理性强制性规定而归于无效，但房屋、设备转让或租赁、商标使用许可等其他部分效力不受影响，仍属有效。由于加油站资产在物理上不可分割，且已长期整体投入运营，无法单独返还土地部分，因此不支持关于返还全部加油站的诉请。可概括为“有效吸收无效”。

另外一种观点同样立足于加油站资产的不可分割性，但得出相反的结论：土地是加油站的根基，土地部分的效力瑕疵导致整个合同的目的无法实现，因此租赁或转让合同整体无效，承租方或买受人应当返还全部加油站。该观点可概括为“无效穿透整体”。

前者如江西省赣州市中院审理的（2020）赣07民终3815号案，该案中，原告诉讼请求为：宣告加油站收购合同无效；依法归还原告的财物，恢复原状，原告退还被告支付的430万元，返还原告交付的证件及财物。法院经审理认为：“双方转让的资产中涉及到部分土地未依法办理土地转用审批手续，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，一审认定该部分无效处理妥当。但该部分土地与已经转让的其他土地、房屋、资产等无法具体区分，《城市房地产管理法》第三十八条第（六）款的规定为管理性规定，并不影响合同效力，故本案合同转让的其他土地、房屋、设备、资产等条款均为双方真实意思表示合法有效。一审认定本案案涉《关于收购虔东加油站的合同》部分有效、部分无效正确。上诉人认为本案合同全部无效的理据不充分，本院不予支持。虔东加油站的资产系一个整体，转让时并未进行细分，无法区分进行返还，上诉人主张确认案涉合同整体无效并返还所有资产的请求无法律依据，一审未予支持，处理妥当。”

后者如榆林市中院审理的一起加油站租赁案件，法院认为：“关于租赁合同的效力，本案租赁物是加油站，包含土地使用权、房屋使用权、加油设备使用权和成品油零售经营批准证书和危险化学品经营许可证。这些对象共同构成一个整体，具有不可分性。……根据前述本案租赁物的整体属性，该部分无效会导致整个合同无效。……当合同无效时，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条……被告应当将租赁物返还给原告。” 

综合而言，随着2019年《土地管理法》修订及《民法典合同编解释》的施行，司法实践整体上呈现出从严格无效向个案有效演进的趋势，裁判结果在很大程度上取决于以下因素的组合与权衡：土地是否涉及农用地特别是基本农田、行政机关是否已作出处罚并进入强制执行、合同签订时间与履行时长、当事人是否承诺完善土地手续、主张无效的一方是否存在违约及恶意毁约情形、以及合同是否已实际长期稳定履行等。

笔者认为，实践中不少加油站建于土地管理制度尚不完善的特定历史时期，并在很长的周期内对保证成品油供应、解决供需矛盾、提升市场经济活力发挥重要作用，且早在2004年即已经存在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）关于“在符合规划的前提下，村庄、集体、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的政策导向。因此，应充分考虑其历史成因，尊重契约自由，维护契约正义，审慎认定加油站转让/租赁合同的效力。尤其对于合同明确约定业主方应办理合法用地手续的，能否办理土地手续属于合同履行、合同解除的范畴，而非合同无效的当然事由。合同无效与合同解除自有其制度价值和法律后果，合同无效后当事人承担的是缔约过失责任，相比于合同因违约解除的违约责任要轻。即便土地手续问题影响加油站继续使用经营的，也应适用合同解除制度，合理、公平解决违约方和守约方的责任问题，避免违约方借主张合同无效逃避违约责任，守约方承受损失的利益失衡局面。

就企业应诉而言，涉诉企业可参照前文梳理的裁判路径，逐一审视，结合个案情况从法律溯及适用、《民法典合同编解释》的适用、合同效力与合同解除两项制度的适用区分、加油站长期经营并取得行政许可，以及效力拆分等角度加以组合借鉴，以争取对合同效力的有利认定。 

声 明

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