从小院高墙到广泛战略竞争： 2025年中美贸易政策博弈回顾与展望

引 言

2025年，中美贸易政策冲突显著升级，对从事跨境贸易、技术合作及国际投融资业务的企业而言，可谓风云变幻之年。中美双方围绕高科技、关键资源与供应链安全密集出台限制措施。整体而言，美国对华政策延续并强化了特朗普第一任期的一系列主张，以“美国优先”理念为根本，广泛运用关税、出口管

制、经济制裁及供应链审查等工具，巩固自身优势地位，中国也在多方面予以强势回应。

本文将回顾2025年中美在贸易政策领域的主要动向，并结合美国新版国家安全战略，对2026年的政策趋势提供前瞻性分析。

一、2025年美国对华贸易限制政策回顾

(一)   出口管制

1. 先进计算芯片领域的策略变化

自2022年10月以来，美国秉持“小院高墙”的战略，对中国先进计算、超算及半导体制造领域实施了多轮出口管制。2025年1月，在拜登政府与特朗普政府交替之际，美国商务部工业与安全局(BIS)发布了《实施先进计算芯片额外尽职调查措施》(Implementation of Additional Due Diligence Measures for Advanced Computing Integrated Circuits)¹以及《AI扩散框架规则》(Framework for Artificial Intelligence Diffusion)²，拟进一步加强对先进计算芯片制造以及AI大模型训练的限制。

然而，特朗普上任后不久，2025年5月13日，在《AI扩散框架规则》即将生效之际，BIS发布声明取消该规则。BIS表示该规则将扼杀美国创新活力，并加重企业的监管负担，同时该规则的国家分级制度可能影响美国与部分国家的外交关系³。尽管如此，BIS并未否定对先进计算芯片以及AI大模型训练活动进行限制的必要性，反而通过发布多项政策指引提示与大算力芯片的销售、采购、使用相关的违法风险，为其后续规则制定及执法行动提供了重要参考。（更多解读请见君合法评：《美国AI相关出口管制政策指引解读》⁴）

由此可见，在出口管制方面，相较于拜登政府的“小院高墙”科技竞争策略，特朗普2.0时代将重心从创设精密规则转移至加强执法，以更灵活的方式限制中国在先进计算以及人工智能领域的发展。此外，特朗普政府也试图在对华技术封锁与美国企业经济利益之间寻求平衡。例如，2025年12月8日，特朗普表示将允许英伟达向中国及其他地区的“指定客户”交付H200人工智能芯片，条件是美国获得25%的收益⁵。2026年1月15日，BIS正式修改了针对先进计算芯片的许可审查政策⁶。

2. 黑名单工具的运用

2025年，BIS继续频繁使用出口管制黑名单机制，将百余家中国实体列入实体清单。此外，BIS于2025年9月29日引入“50%穿透规则”⁷，适用于实体清单、军事最终用户清单及《出口管理条例》(EAR)第744.8(a) (1)节所列SDN清单实体。根据该规则，任何由上述清单实体直接或间接、单独或合计持股50%及以上的非美国子公司、孙公司等，将面临与清单实体同等的出口管制限制。该规则预计将影响数万家企业。

作为中美会谈成果之一，BIS的“50%穿透规则”于2025年11月被宣布暂缓执行一年⁸，这也表明了特朗普政府将出口管制作为贸易战中的重要施压手段，服务于更广泛的谈判目标。需注意的是，该规则并未被废除，后续是否会重启存在较高的不确定性，建议持续关注。

(二)   经济制裁

1. 对华制裁方面

2025年美国对华制裁仍聚焦涉军领域。2025年1月6日，美国国防部依据2021年《国防授权法案》(“2021 NDAA”)第1260H节，更新了“中国军事企业”清单(CMC清单)，新增近70家中国企业，使清单所列中国企业总数增至130余家⁹。此外，2025年《国防授权法案》(“2025 NDAA”)对“中国军事企业”的定义以及交易限制进行了部分调整。

被列入CMC清单将影响该清单实体（包括其控制实体）与美国国防部之间的交易。此外，考虑到CMC清单的涉军性质，不排除被列入CMC清单的实体未来被列入其他制裁清单的可能性，例如美国财政部的非SDN中国军事工业综合体企业清单、美国商务部的军事最终用户清单（MEU清单）等。军民融合、军事最终用途在未来一段时间内仍将是美国对华制裁的重点。

2. 国际制裁方面

2025年，美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)采取了高频制裁行动。从国别来看，伊朗与俄罗斯仍是美国2025年的经济制裁执法重点。

• 对伊朗实施“最大压力”政策：特朗普政府重启了对伊朗的“最大压力”政策¹⁰。随着联合国安理会启动伊核协议下的“快速恢复制裁”(Snapback)机制，美国持续针对伊朗能源行业采取高频次、大规模制裁，并重点打击规避行为¹¹。在此过程中，多家中国实体因参与伊朗原油的运输、卸货、存储等活动，或为受制裁船舶提供港口停靠和卸货服务而被列入SDN清单（更多解读请见君合法评：欧洲三国启动对伊朗“快速恢复制裁”机制——解读伊朗制裁走向¹²）。

  
  

• 对俄罗斯以制裁施压促进和谈：2025年美国未大幅加码对俄制裁措施。当前，美欧等在对俄制裁方面存在明显分歧，美国的制裁目的从全面打击俄罗斯、限制俄罗斯获得经济资源，转向了对俄罗斯施压以促进和谈，重点制裁行业仍然是能源行业。近半年来，暂无中国主体因俄罗斯制裁项目而被列入SDN清单。尽管如此，目前和谈尚未取得实质性进展，现有对俄制裁措施并未被废除。因此，中国企业开展涉俄业务的制裁风险在未来一段时间内将持续存在（更多解读请见君合法评：2025年欧美对俄罗斯制裁回顾与展望¹³）。

值得关注的是，2026年伊始，美国对委内瑞拉采取了军事行动，两国政局变化是否会导致美国对委内瑞拉制裁措施的调整，有待进一步观察。

(三)   关税战

关税措施在特朗普第二任期仍是服务美国战略竞争的重要经贸杠杆。2025年2月，特朗普以芬太尼扩散为由，依据《国际紧急经济权力法》(IEEPA)对中国、加拿大及墨西哥加征芬太尼关税。2025年4月，特朗普又以贸易逆差为由依据IEEPA对全球贸易伙伴实施对等关税，并对中国采取多轮报复性关税，对中国的对等关税税率一度高达125%。

随着中美多轮经贸磋商，美国已发布行政令取消10%芬太尼关税，并将对华对等关税税率在未来一年内维持在10%。除关税措施外，中美在其他措施方面，也经历了对抗至缓和的过程（更多解读请见君合法评：《“休战期”中美间贸易限制总览》¹⁴）。

2025年4月14日，V.O.S. Selections, Inc.等5家美国中小企业向美国国际贸易法院(CIT)起诉特朗普政府，请求法院宣告对等关税违法。2025年5月28日，CIT发布裁决¹⁵，认定IEEPA未授权实施包括对等关税、芬太尼关税在内的任何关税措施。此后，2025年8月29日，美国联邦巡回上诉法院(CAFC)发布裁决¹⁶，维持了CIT对于对等关税和芬太尼关税违法的认定。目前该案正在等待最高法院裁决。如果相关关税措施最终被最高法院裁定违宪，特朗普政府是否会转向其他关税措施作为替代工具，例如301关税、232关税、201关税、122关税以及338关税等，仍需保持关注。

(四)   供应链安全

1. 信息通信技术与服务（“ICTS”）供应链审查

2025年2月4日，BIS发布的《ICTS交易审查最终规则》¹⁷正式生效。该规则是美国以维护国家安全为由，针对涉及外国对手的特定ICT交易建立的供应链审查机制。

从ICTS交易审查规则的发展历程来看，其关注度呈现跨党派延续的趋势，受影响交易从单个交易扩展至特定的行业。自2019年特朗普签署第13873号行政令《确保信息通信技术与服务供应链安全》以来，经多轮修订形成完整框架，并明确审查权责，对ICTS供应链安全的关注未因政府更迭出现重大变动。该审查规则主要聚焦中国具有优势或技术潜力的ICTS领域，从早期的互联软件应用，逐步扩展至网联车辆，未来可能进一步扩大至无人机、云计算与数据中心领域。这是中国企业产品进入美国市场不容忽视的风险点（更多解读请见君合法评：《美国强化ICTS交易审查机制——中国企业出海合规挑战加剧》¹⁸）。

2. 大而美法案

除了ICTS审查，《大而美法案》(One Big Beautiful Bill Act)¹⁹也体现了美国对产业格局的战略调整以及对供应链结构的重视。该法案通过引入“被禁止的外国实体”(Prohibited Foreign Entities)等概念，试图迫使美国企业避免与具有中资背景（包括中资控股、参股或委派董事等）的实体进行交易，甚至要求供应链上游及融资安排等方面做出相应调整。《大而美法案》对中资背景的新能源企业已经产生了广泛且深远的影响（更多解读请见君合法评：《〈大而美法〉解读：清洁能源激励措施新规对中资企业的影响》²⁰）。

此外，特朗普政府推动供应链“去中国化”的相关举措已产生明显的寒蝉效应。部分未直接受法规约束的美国企业及第三国企业，在同等条件下也倾向于优先选择非中资供应链，甚至要求中方股东进行强制剥离，进一步加剧了中资企业在国际供应链体系中所面临的压力。

二、中国的反制措施

针对美国施加的高额关税，中国迅速采取了一系列关税及非关税反制措施。近年来，中国已建立以《出口管制法》、《反外国制裁法》、《不可靠实体清单规定》为核心的反制框架。除了关税措施之外，2025年下半年，中国密集出台多项出口管制与反制裁措施，标志着反制体系在执行层面进入新阶段。

（一）出口管制

2025年中国出口管制聚焦于核心资源及相关技术，主要涉及稀土、超硬材料、锂电池等领域。为回应美国BIS发布的“50%穿透规则”，中国商务部于2025年10月发布一系列公告强化出口管制。其中，第61号公告将部分境外物项的转移也纳入出口许可管理范围，实施域外管辖，体现了中国在关键资源和核心技术领域加强管控的政策取向。尽管相关措施在中美釜山会晤后宣布暂停实施一年，但中国监管部门建立管控机制，为后续重启留下了空间。

此外，2025年，中国对黑名单工具的运用趋于频繁。除新增物项出口管制，中国商务部还将多个外国实体及个人列入出口管制管控名单。釜山会晤后，部分管控名单措施被暂停或停止，但商务部仍保留了一定的监管及许可要求。

（二）反制裁

总体来看，2025年中国的反制呈现制度化、工具多元化趋势。《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》的出台进一步完善了《反外国制裁法》为核心的法律框架，为反制措施的执行提供了程序保障（更多解读请见君合法评：《反外国制裁法》立法及实践²¹）。

在黑名单工具的运用方面，2025年，中国外交部继续对多个外国实体及个人采取反制裁措施，中国商务部也将大量外国实体及个人列入不可靠实体清单。清单实体的增列与清单措施的暂缓，均与中美贸易形势的变化密切相关。

三、 美国国家安全战略及政策展望

2025年12月，美国发布新版《国家安全战略》（下称“战略”）²²，该战略立足 “美国优先”理念，指出经济安全是国家安全的基础，并提出以下要点：

• 平等贸易：平衡贸易关系，减少贸易逆差，反对出口壁垒，终止倾销等反竞争行为；

  
  

• 确保关键供应链和材料供应：扩大美国对关键矿产和材料的获取，打击掠夺性经济行为，监控全球关键供应链和技术进展，避免供应链脆弱性；

  
  

• 再工业化：推动经济再工业化，使工业生产回流，鼓励和吸引对本国经济和劳动力的投资，重点关注关键及新兴技术领域。战略特别指出美国将通过战略性地运用关税和新技术来实现这一目标；

  
  

• 重振国防工业基础：推动国防工业供应链回流；

  
  

• 能源主导地位：恢复美国在能源领域（石油、天然气、煤炭和核能）的主导地位，将关键能源组件生产回流；

  
  

• 金融主导地位：维护并提升美国金融领域主导地位。

在区域层面，该战略强调美国在亚洲地区聚焦赢得经济竞争，避免军事对抗，明确将重新平衡对华经济关系，聚焦非敏感领域，优先考虑互惠互利和公平原则，恢复美国经济独立性。

该战略作为一份前瞻性的全面行动指南，反映了特朗普政府的核心意志。相较于美国通过的2026年《国防授权法案》(“2026 NDAA”)，该战略并未过分强调与中国之间的对抗，而是将重心转向全球经济竞争，旨在从贸易、供应链、产业、军工、能源及金融等领域确立美国优势地位。可以预见，未来一年，在面临中期选举压力的情况下，特朗普政府将继续运用关税、出口管制、经济制裁、供应链审查等多种手段，打压中国经济。此外，人工智能、生物技术、量子计算等高科技领域仍将是美国的重点关注领域，美国将继续对中国实施技术遏制，并重点打击知识产权盗窃和间谍活动。

四、合规启示

2025年的贸易政策变化以及执法趋势表明，中美在贸易领域已进入长期博弈阶段。尽管自釜山会谈后，双方冲突暂缓，但竞争格局未发生实质改变，在科技竞争、产能过剩等关键问题上的分歧依然存在。被暂停的关税以及非关税限制措施及调查随时可能重启。因此，合规已成为中国企业参与全球竞争的“基础设施”。企业需提前研判规则趋势、密切关注政策动向，完善内部合规机制，严格遵守相关合规要求，以应对政策的不确定性。

具体合规工作方面，建议建立常态化政策追踪与供应链风险映射系统，实现从被动响应到主动预警的转变；推进供应链多元化和本土化布局，针对关键技术环节建立风险预案；完善全业务流程的合规内控体系。同时，企业应妥善应对调查，合理利用法律救济渠道，积极探索特殊许可、产品归类申请、预裁定等合规架构设计等框架下的业务发展空间。

本文首发于《君合大合规业务月报》2026年1月刊

1. https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/16/2025-00711/implementation-of-additional-due-diligence-measures-for-advanced-computing-integrated-circuits

2. https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/15/2025-00636/framework-for-artificial-intelligence-diffusion

3.https://www.bis.gov/press-release/department-commerce-announces-rescission-biden-era-artificial-intelligence-diffusion-rule-strengthens

4.https://www.junhe.com/legal-updates/2692

5.https://www.reuters.com/world/china/us-open-up-exports-nvidia-h200-chips-china-semafor-reports-2025-12-08/

6.https://federalregister.gov/d/2026-00789

7. https://www.federalregister.gov/documents/2025/09/30/2025-19001/expansion-of-end-user-controls-to-cover-affiliates-of-certain-listed-entities

8. https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/12/2025-19846/one-year-suspension-of-expansion-of-end-user-controls-for-affiliates-of-certain-listed-entities

9. https://www.war.gov/News/Releases/Release/Article/4023145/dod-releases-list-of-chinese-military-companies-in-accordance-with-section-1260/

10.https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/02/fact-sheet-president-donald-j-trump-restores-maximum-pressure-on-iran/

11.https://www.state.gov/iran-sanctions/

12.https://www.junhe.com/legal-updates/2809

13.https://www.junhe.com/legal-updates/2866

14.https://www.junhe.com/legal-updates/2843

15.https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/25-66.pdf

16.https://www.cafc.uscourts.gov/opinions-orders/25-1812.OPINION.8-29-2025_2566151.pdf

17. https://www.federalregister.gov/documents/2024/12/06/2024-28335/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain

18.https://www.junhe.com/legal-updates/2603

19.https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/1/text

20.https://www.junhe.com/legal-updates/2729

21.https://www.junhe.com/legal-updates/2673

22.https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025-National-Security-Strategy.pdf

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