欧洲外商投资安全审查制度简介与浅析 —— 比利时篇
引 言
近年来，多边规则不断受到挑战，地缘政治不确定性增强，产业链供应链稳定性更加受到重视。上述背景加上新技术带来的商业模式和经济变革，促使各国政府监管部门对于外商投资投入了更多关注，更加重视外商投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在前述大背景下，欧盟和欧洲各国纷纷通过立法或修法，建立或完善外商投资安全审查制度。同时，尽管受到通货膨胀和俄乌冲突等不利因素影响，欧洲经济在后疫情时代仍呈现出复苏趋势，外商投资政策上仍保持着相当程度的开放性，中国在欧洲的投资仍处于低位，投资机会仍然存在。
鉴于以上，本系列文章将对欧盟及欧洲部分国家近年来的外商投资安全审查制度新动向进行介绍说明，为中资企业赴欧投资提供一定的指引和参考。作为系列文章之一，本文将从历史沿革、规则梳理等方面，对比利时外商投资安全审查制度做简要介绍。
一、历史沿革
在2022年之前，比利时没有专门的外商投资安全审查制度。2022年，根据《欧盟外商投资安全审查条例》（Regulation (EU) 2019/452）要求，1比利时联邦政府与各大区政府于11月30日签署了《关于建立外商直接投资审查机制的合作协议》（Cooperation agreement of 30 November 2022 establishing a foreign direct investment screening mechanism，以下简称“合作协议”），2在比利时国家范围内引入了“一站式”外商直接投资审查制度，该制度自2023年7月1日起实施。3
下文将基于《合作协议》对比利时现行外商投资安全审查制度相关内容进行梳理。
二、规则梳理
（一）触发申报义务的条件
1. 外商投资的定义
根据《合作协议》第2.3条的规定，外商直接投资是指外国投资者为了在比利时境内建立或维持其与企业之间的持久且直接的关系而进行的任何形式的投资，具体包括以下两种情形：（1）外国投资者取得比利时企业特定比例的股份（部分行业是10%或以上，部分行业是25%或以上）；或（2）外国投资者获得比利时公司、其特定部门，或比利时资产的控制权。
根据《合作协议》第4条以及ISC发布的《外商直接投资审查指南》（Richtlijnen voor de screening van directe Buitenlandse investeringen，以下简称“指南”）第2、5、7、8条的规定，4外商直接投资的形式包括收购比利时公司的股权、资产以及公司的特定部门，但不包括任何绿地投资。
根据《合作协议》第2.1条，“控制”是指投资者在事实或法律层面，有能力直接或间接对企业活动施加决定性影响，具体的控制权判断标准同《欧盟合并条例》（Council Regulation (EC) No 139/2004）保持一致。
2. 外国投资者的定义
根据《合作协议》第2.4条的规定，外国投资者包括以下几类情形：
主要住所地在欧盟境外的自然人；
非基于欧盟成员国法律成立，且注册地或主要办公地在欧盟境外的企业；
受益人（beneficial owner）之一的主要住所地在欧盟境外的企业。
上述外国投资者的类型包括政府、公共机构、国有企业、私营企业及其他机构等。
当一项交易满足上述外商投资和外国投资者条件时，就需要基于下述标准综合判断是否负有在比利时进行强制申报的义务。
3. 需进行强制申报的判断标准
根据《合作协议》第4条的规定，判断一项交易是否需要在比利时进行强制申报，需要基于目标公司所处的行业领域、收购的表决权比例或控制权、上一年度的全球营业额等多种因素进行综合判断，具体请见下表总结：
敏感行业领域 | 收购的表决权比例或控制权 | 上一年度的全球营业额 |
- 国防 - 能源 - 网络安全 - 电子通信 - 数字基础设施 | ≥10%，或取得对目标公司的控制权 | ＞1亿欧元 |
- 能源、交通、水利、卫生、电子通信、数字、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举、金融领域的关键基础设施 - 对公共卫生、公共安全、国防、公共秩序维护、军事装备、两用物项、战略技术领域（如人工智能、机器人、半导体、网络安全、航空航天、国防、能源存储、量子、核技术以及纳米技术）至关重要的技术和原材料 - 能源、原材料和食品安全等基本投入品的供应 - 获取或控制敏感信息和个人数据 - 个人安全 - 媒体自由和多元化 | ≥25%，或取得对目标公司的控制权 | / |
- 生物技术领域的战略技术 | ≥25%，或取得对目标公司的控制权 | ＞2500万欧元 |
（二） 申报程序规定
1. 审查机构
根据《合作协议》第3.2条的规定，为实施外商投资安全审查制度设立的比利时联邦间审查委员会（Interfederal Screening Committee，ISC）负责受理申报并进行审查。
2. 申报流程
根据《合作协议》第5.1条和第12条的规定，一项达到申报标准的交易需要实施前向ISC进行事前申报，且不得在ISC做出审查决定前实施交易。就申报方而言，根据《合作协议》第5.1条的规定，收购方（即外国投资者）需作为申报方。
3. 审查程序
比利时外商投资安全审查程序分三个阶段进行。
（1）申报材料补正阶段
根据《合作协议》第6.3条的规定，在申报材料提交后，ISC可以要求申报方提供各类其认为有必要的信息，以补正申报材料。根据公开信息，该阶段没有法定期限。5
（2）初步审查阶段（Verification procedure）
根据《合作协议》第18.1条的规定，在ISC认为其收到完整申报材料后，将进入初步审查阶段。在该阶段，ISC成员需在30个自然日内做出无条件批准该交易，或该交易需进入深入审查阶段的决定。
根据《合作协议》第17.2条的规定，在判断一项交易是否需要进入深入审查阶段时，ISC将主要评估外国投资者是否直接或间接受到第三国政府（包括国家机构或武装部队）控制，包括通过所有权结构或大量资金等方式进行控制；是否已经参与影响欧盟成员国安全或公共秩序的活动；以及是否存在从事非法或犯罪活动的严重风险。
（3）深入审查阶段（Screening procedure）
根据《指南》第66条的规定，在进入深入审查阶段后，ISC将有28个自然日的时间做出审查决定。此外，进入该审查阶段后，ISC还可以基于以下情形延长或中止审查期限：
根据《合作协议》第22.3条的规定，如ISC审查成员认为该审查过于复杂，其可以向ISC申请最多延长3个月的审查期限；
根据《合作协议》第20.5条的规定，如其他欧盟成员国或欧盟委员会要求ISC就一项交易提供更多信息，则ISC可以中止审查期限最多25个自然日；
根据《合作协议》第21条的规定，如涉及附条件批准交易，则ISC可以基于同申报方商谈附加条件的理由中止审查期限1个月，且该中止时长可以基于ISC与申报方的合意继续延长（每次延长1个月），且不设上限。
（4）“停表”制度
根据《合作协议》第16.1条的规定，不论在初步审查阶段还是深入审查阶段，从ISC要求申报方提供材料之日起，至所要求材料已提供之日为止，审查期限将中止计算。
4. 审查决定
审查完成后，ISC秘书处可以作出（1）无条件批准，（2）附条件批准或（3）禁止交易的审查决定。
根据《合作协议》第23.3条的规定，附条件批准的程序是申报方与ISC进行谈判，达成合意后由申报方向ISC提交一份有法律约束力的协议。
（三）法律责任
根据《合作协议》第28.2条的规定，应报未报，提交虚假、不准确或误导性信息，申报后未经批准即实施交易，或拒不实施附加条件的外国投资者将面临最高达本次投资额30%罚款的行政处罚。
（四）比利时外商投资审查实践
2024年9月30日，比利时联邦公共服务经济部（FPS Economy）发布了比利时外商投资安全审查制度实施一周年（2023.7.1-2024.6.30）来的首份年度报告，6报告中提供的同审查相关的关键信息梳理如下。
1. 申报数量及用时
ISC共收到了68件申报，同期已审结了53件，目前尚无遭到禁止的交易；
共有5件申报进入了深入审查阶段，已审结的1件共用时52个自然日（包括申报材料补正和初步审查）；
审查程序通常会用满初步审查阶段的法定期限（即30个自然日），但有接近半数的申报（44.1%）在提交申报材料次日即可进入初步审查阶段；
共有13件申报需要补正申报材料，平均用时6个自然日，此类申报从提交申报材料至获得批准平均用时31个自然日。
由此可见，针对绝大多数申报而言，ISC通常保持了较高的审查效率，且申报材料补正所需时间相较于整体申报时长而言并不显著。
2. 行业领域及国别
68件申报中，排名前五位的行业分别是：数据（13件），健康（13件），数字基础设施（9件），交通（8件）和电子通信（7件）；
外国投资者来源前五位的国家分别是：美国（33件），英国（22件），瑞士（4件），印度（3件），加拿大/中国/新加坡/土耳其（各2件）。
三、对中国投资者的建议
比利时是中国企业海外投资的重要目的国之一，近年来，两国双边贸易往来频繁，中国企业在比利时投资主要涉及汽车、金融、酒店、码头、科技园区、电信、智慧物流等领域。7此外，比利时的化学、塑料和生命科学产业，食品工业和可再生能源产业均在世界范围内处于领先地位，是中国投资者可以选择的优质标的。
目前，比利时外商投资安全审查制度业已生效，且根据年度报告中披露的信息，已经有中国企业的投资落入了该制度的审查范围，并进行了申报。
有鉴于此，我们建议，有赴比投资意向的中国投资者应当结合《合作协议》与《指南》等载明比利时外商投资安全审查制度的书面文件，就投资是否可能触发比利时外商投资安全审查申报义务进行充分分析。如存在需要申报的可能性，则需合理规划交易时间表，为申报预留充足的时间，避免因未及时取得外商投资安全审查批准而影响交易进程。
此外，结合比利时外商投资安全审查制度的现行审查实践及审查所需时长，我们建议，确需申报的中国投资者应当积极履行申报义务，在审查过程中同监管方保持密切沟通，及时回应监管方的关切，并在必要时寻求外部律师的介入，以期顺利开展交易。
1. 参见REGULATION (EU) 2019/452 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/452/oj。
2.参见https://economie.fgov.be/sites/default/files/Files/Commercial-policy/Cooperation-agreementof-30-November-2022-establishing-a-foreign-direct-investment-screening-mechanism-unofficial-translation.pdf，下同。
3. 参见《对外投资合作国别（地区）指南比利时篇（2024年版）》第47页。
4. 参见https://economie.fgov.be/sites/default/files/Files/Commercial-policy/Richtlijnen-Screening-Buitenlandse-Investeringen.pdf，原文为荷兰语。
5. 参见https://www.cliffordchance.com/content/dam/cliffordchance/briefings/2023/06/belgium-new-foreign-direct-investment.pdf。
6. 参见https://economie.fgov.be/en/publication/screening-foreign-direct。
7. 参见《对外投资合作国别（地区）指南比利时篇（2024年版）》第35页、第64页。
声 明
君合官网所刊登的文章仅代表作者本人观点，不得视为君合律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请注明出处。未经本所书面同意，不得转载或使用该等文章中包含的任何图片或影像。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。
