《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》分析与简评
2023.11.01 张愉庆 李天元
2023年9月21日，深圳市规划和自然资源局发布《深圳市规划和自然资源局关于公开征求<关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）>意见的通告》，就《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）公开征求社会公众意见。针对发布《征求意见稿》的必要性，与《征求意见稿》一并公布的《<关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新项目管理的实施意见（征求意见稿）>编制说明》（以下简称“《编制说明》”）中提到，当前深圳市旧住宅区拆除改造分为棚户区改造（以下简称“旧住宅区棚改”）和拆除重建类城市更新（以下简称“旧住宅区更新”）两种方式，其审批流程和搬迁补偿标准存在较大差异；对旧住宅区业主而言，存在着选择棚户区改造或拆除重建类城市更新的博弈心理，易造成拆除改造市场的不平衡，使得旧住宅区拆除改造工作难以持续；从统筹和规范全市旧住宅区拆除改造的角度出发，有必要从全市层面统一制定旧住宅区拆除重建的政策。
在《征求意见稿》发布之前，深圳市旧住宅区拆除重建城市更新的相关政策主要规定于《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《城市更新条例》”）、《深圳市城市更新办法（2016年修订）》（以下简称“《城市更新办法》”）、《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称“《城市更新办法实施细则》”）等法规中；《征求意见稿》的发布标志着深圳市旧住宅区拆除重建城市更新将会有一套更为全面、完整的专门性政策规定。
一、旧住宅区更新政策的变化
不难发现，《征求意见稿》中的相关政策与《城市更新条例》等深圳市城市更新现行政策中有关旧住宅区拆除重建城市更新的相关政策相比，存在部分显著的变化。我们将该等变化的主要方面汇总于后附表一。
二、旧住宅区更新政策与旧住宅区棚改政策的主要区别
目前，深圳市旧住宅区的拆除改造主要分为拆除重建城市更新和棚改两种路径。旧住宅区棚改的相关政策主要规定于《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规[2018]8号） ，以下简称“《棚改实施意见》”）等政策中。旧住宅区更新遵循政府主导、市场运作的基本原则，旧住宅区棚改虽然同样以政府为主导，但其运作方式并非市场运作，而系以人才住房专营机构为主进行运作。此外，两者在许多方面均存在较大差异。我们将该等差异的主要方面汇总于后附表二。
三、对《征求意见稿》的分析与简评
虽然《城市更新条例》规定了旧住宅区更新的类型，但由于前期部分项目实施过程中产生利益失衡、市场主体利益驱动的开发方式未能顾及城市片区整体发展需求、甚至引发寻租腐败等问题，在实际操作中旧住宅区更新工作长期处于暂停的状态。在此情况之下，旧住宅区的拆除改造逐渐变更为以棚户区改造为主，由政府主导，并主要由人才住房专营机构作为项目实施主体。但是，对于大量的旧住宅区而言，仅有棚户区改造一条途径，恐难以满足升级改造的需求，依靠政府和人才住房专营机构来实施大部分旧住宅区改造也面临资金和资源等方面的约束，因此，旧住宅区更新这一改造类型仍应继续进行探索，并进行适当的利益平衡。
2023年4月19日，被称为“深圳最后一个棚改项目”的罗湖区海关草埔生活区片区棚改项目正式启动签约。2023年5月17日，《棚改实施意见》到期失效。在此背景下，《征求意见稿》应运而生，针对深圳市旧住宅区改造的未来发展方向给出了答案，即从全市层面统一制定旧住宅区拆除重建的政策。从旧住宅区棚改到旧住宅区更新，其背后变化的大方向和趋势是，在确保政府主导和回迁安置的前提下，更多引入市场运作的机制。
一方面，引入前期服务商、公开选择市场主体（即后续的实施主体）的机制能够让市场上的企业更多地参与旧住宅区更新的流程中，由其提供资金、专业知识和技术支持，协助政府积极推动项目进度，减轻政府压力；《征求意见稿》中的诸多机制（例如确保前期服务商前期投入的返还、保证可售商品房面积在项目住宅面积中的一定占比、延后安置补偿费支付时点、行政征收的举措等）亦能提高前期服务商、市场主体推动项目的积极性。
另一方面，《征求意见稿》项下未涉及权利主体可增购住宅的奖励机制、延后安置补偿费的支付时点、规定全体权利主体需统一搬离等方面均可能影响权利主体的签约及搬离意愿，叠加双95%（即已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均需不低于95%）的硬性要求，旧住宅区更新的推进进度可能因此受到一定程度的影响。
总体而言，《征求意见稿》作为一项旨在统筹和规范深圳全市旧住宅区拆除改造的政策，在部门职责、前期服务、更新单元计划和规划、实施方案、实施主体、市场主体、搬迁补偿、行政征收等各个方面均有了较为明确的规定。但部分环节仍有待主管部门进一步释明，部分配套机制仍需进一步制订。主要包括：第一，前期服务商垫付资金时，街道办事处、前期服务机构和审计机构三方具体的共管及审批机制尚不明确，例如街道办事处及审计机构对资金支出是否具有审批权限；第二，前期服务商与后续选定的市场主体之间就前期工作成果及垫付资金的具体衔接机制尚不明确；第三，前期服务商在区政府公开招标流标后亦不愿受托成为市场主体时的处理机制尚不明确；第四，双95%达标后剩余房屋行政征收的完成时限尚不明确；第五，待制定全市统一的旧住宅区拆除重建类城市更新项目搬迁补偿标准、货币补偿指导标准和过渡期安置补偿指导标准，以及意向搬迁补偿同意书范本。
后续颁发的正式政策是否会就上述环节做出进一步细化和明确以及正式政策在实操中的具体执行尺度，有待进一步观察，我们也将持续关注。若在《征求意见稿》基础上未来出台正式文件，那么深圳市旧住宅区拆除改造的路径将回归到城市更新这一途径，这对于深圳市的旧住宅区改造市场和住房供应市场都将产生重大影响，未来我们也将持续关注相关市场的变化以及法律方面的意义和影响。
附表一 旧住宅区更新政策的变化
变化之处
《征求意见稿》相关规定
《城市更新条例》等现行法规相关规定
引入前期服务机构
《征求意见稿》规定了前期服务机构的引入机制，内容主要包括：
(1) 前期服务机构由街道办事处依法公开选定；
(2) 被选定的前期服务机构应当具有房地产开发经验，与旧住宅区拆除重建类城市更新项目规模、定位相适应；
(3) 前期服务机构的选择方案由区政府审定；
(4) 前期服务机构主要协助街道办事处做好旧住宅区拆除重建类更新意愿征集、更新单元计划和规划申报、实施方案编制等工作；
(5) 项目过程中产生的费用由前期服务机构提前垫付，投入的实际费用通过共管账户进行成本核算，上浮一定比例后由后期确定的市场主体予以支付，具体上浮比例由各区根据项目实际情况自行确定；若未能完成项目约定全部工作或出现中间停滞的情形，由各区政府对前期服务机构实际投入的成本进行核算，并由各区政府予以支付。
（具体见《征求意见稿》第六条）
《城市更新条例》等现行的深圳市市一级法规和政策中并无有关前期服务机构的明确规定。
明确更新单元计划和规划可同步报批
《征求意见稿》规定各区政府及其城市更新部门结合年度计划规模，筛选实施条件成熟度高以及迫切性强的旧住宅区项目，同步推动城市更新单元计划和规划的审查、公示、报批、公告等工作。（具体见《征求意见稿》第十一条）
《城市更新条例》将更新单元计划制定和更新单元规划编制规定为前后两个步骤。目前深圳城市更新实操中，部分区采取先确定城市更新单元计划，再编制城市更新单元规划的方式，部分区也允许同步报批。（具体见《城市更新条例》第八条）
进一步明确并提交保障性住房的配建比例要求
《征求意见稿》规定确保扣除搬迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于50%作为保障性住房面积；更新单元规划编制过程中，应由前期服务机构就保障性住房的配置类型取得市住房建设部门的审查同意意见。（具体见《征求意见稿》第十四条）
《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定（征求意见稿）》规定一类地区、二类地区、三类地区旧住宅区改造城市更新项目保障性住房配建比例2分别为24%、22%、20%。（具体见《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定（征求意见稿）》第四条）
实施方案的编制主体由区政府变为街道办和前期服务机构
《征求意见稿》规定在更新单元规划审批完成后，由街道办委托前期服务机构编制项目实施方案并由区政府审议。（具体见《征求意见稿》第十五条）
《城市更新办法实施细则》规定城市更新单元规划经批准后，区政府应组织制定更新单元的实施方案并将其制定的更新单元实施方案及时报送主管部门备案。（具体见《更新办法实施细则》第四十五条）
明确通过公开招标方式确定市场主体流标后的处理方式
《征求意见稿》规定优先采取“定居住总建筑面积和回迁住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定市场主体；通过公开招标方式确定市场主体流标的，由区政府依法委托前期服务机构作为旧住宅区拆除重建类城市更新项目的市场主体。（具体见《征求意见稿》第十七条）
《城市更新条例》规定属于旧住宅区城市更新项目的，区人民政府应当在城市更新单元规划批准后，采用公开、公平、公正的方式选定市场主体。（具体见《城市更新条例》第三十二条）
进一步明确产权置换标准及货币补偿标准
《征求意见稿》规定旧住宅区拆除重建类城市更新项目执行全市统一的产权置换标准，住宅的产权置换比例为套内建筑面积1:1或不超过建筑面积1:1.2，其他类型建筑产权置换比例参照上述标准执行。货币补偿标准应当按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022年修订）》的规定确定。搬迁费、临时安置费标准由各区政府参照《深圳市房屋征收补偿规则》并结合同类房屋市场平均水平确定。（具体见《征求意见稿》第十六条）
《城市更新条例》规定已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿。（具体见《城市更新条例》第三十四条）
此外，《城市更新条例》等现行的深圳市市一级政策中并无有关货币补偿标准的明确规定。
延后安置补偿费的支付时点
《征求意见稿》规定安置补偿费应当在搬迁补偿协议全部签订后且物业权利人搬离并交付房屋之日起按约定给付。（具体见《征求意见稿》第二十一条）
《城市更新条例》规定安置补偿费最迟应当在物业权利人搬离之日起按约定给付。并未限定安置补偿费支付的起始时点。（具体见《城市更新条例》第三十四条）
附表二 旧住宅区更新政策与旧住宅区棚改政策的主要区别
差异之处
旧住宅区拆除重建城市更新
旧住宅区棚改
对旧住宅区进行拆除改造需满足的条件设定不同，更新的条件严于棚改
《征求意见稿》对旧住宅区3设定的条件与《城市更新条例》对旧住宅区设定的条件保持一致，即旧住宅区需符合建筑物建成年限应当在二十年以上，且满足下列条件之一：（一）需要根据规划建设重大城市基础设施和公共服务设施的；（二）年久失修或者经维修后仍无法满足使用要求，或者存在严重安全隐患危及业主、物业使用人以及公共安全，只能通过拆除重建方式解决的；（三）使用功能不齐全、配套设施不完善，经评估后需要拆除重建的。
此外，《征求意见稿》规定了其他各类旧区适用旧住宅区拆除重建城市更新的例外情形，即其他各类旧区（旧工业区、旧商业区、城中村及旧屋村等）与旧住宅区混杂，因规划统筹和公共利益需要与旧住宅区一并按本实施意见进行更新改造的，其他各类旧区用地面积之和原则上不得大于6,000平方米，且不超过更新单元拆除范围用地面积的三分之一，用地面积突破前述规定的另行报市政府审批。
（具体见《征求意见稿》第二条）
《棚改实施意见》规定旧住宅区需符合使用年限二十年以上，且符合下列条件之一：（一）存在住房质量、消防等安全隐患；（二）使用功能不齐全；（三）配套设施不完善。
此外，《棚改实施意见》规定了使用年限不足二十年的住宅区适用棚改政策的例外情况，即针对该类住宅区，若其按照《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）鉴定危房等级为D级的，则经区政府批准的前提下，亦可纳入棚改政策适用范围。
（具体见《棚改实施意见》第一条第（一）款）
统筹领导机构及组织实施机构不同
《征求意见稿》规定市城市更新部门负责统筹旧住宅区拆除重建类城市更新工作；区城市更新部门负责本辖区旧住宅区拆除重建类城市更新的组织实施和统筹管理工作。（具体见《征求意见稿》第四条及第五条）
《棚改实施意见》规定市保障性安居工程建设指挥部负责统筹协调全市棚户区改造工作；各区政府应当成立区棚户区改造工作指挥部，负责组织实施辖区棚户区改造工作。（具体见《棚改实施意见》第二条第（四）款）
实施主体的身份及确认方式不同
《征求意见稿》规定旧住宅区拆除重建类城市更新项目优先采取“定居住总建筑面积和回迁住房面积、竞保障性住房面积”等公开招标方式确定市场主体；通过公开招标方式确定市场主体流标的，由区政府依法委托前期服务机构作为旧住宅区拆除重建类城市更新项目的市场主体。市场主体与旧住宅区业主签订搬迁补偿协议并申请实施主体确认。（具体见《征求意见稿》第十七条、第十八条及第二十条）
《棚改实施意见》规定区主管部门按照项目实施方案，可确认人才住房专营机构作为项目实施主体，也可通过招标等方式确认项目实施主体。（具体见《棚改实施意见》第三条第十三款）
对保障性住房配建比例的要求不同
《征求意见稿》规定确保扣除搬迁安置住房后剩余的住宅建筑面积，原则上不少于50%作为保障性住房面积。（具体见《征求意见稿》第十四条）
《棚改实施意见》规定棚改项目在满足基础设施及公共服务配套设施要求的基础上，其住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举，统一由人才住房专营机构运营管理。（具体见《棚改实施意见》第一条第（三）款）
对增购住宅的奖励安排不同
《征求意见稿》中未规定居民可以在获得补偿的基础上进一步增购住宅。
《棚改实施意见》规定各区政府可以根据项目实际情况，奖励权利主体每套住房增购不超过10平方米的建筑面积，增购面积的价格按照同地块安居型商品房的价格计收，最高不超过被搬迁住房类似房地产的市场价格。（具体见《棚改实施意见》第一条第（二）款）
实施行政征收的条件不同
《征求意见稿》规定旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于95%，且经各区政府调解未能达成一致的，各区政府可以对未签约部分房屋实施征收。（具体见《征求意见稿》第十九条）
《棚改实施意见》规定签约期4内达不成补偿协议，或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。（具体见《棚改实施意见》第三条第（十七）款）
安置补偿费支付时点不同
《征求意见稿》规定搬迁补偿协议完成全部签订并确定实施主体后，实施主体方可向物业权利人支付过渡期安置补偿费。安置补偿费应当在搬迁补偿协议全部签订后且物业权利人搬离并交付房屋之日起按约定给付。（具体见《征求意见稿第二十一条》）
《棚改实施意见》规定项目实施主体应当按项目监管协议、补偿协议约定，支付安置补偿等相关费用，并未将搬迁补偿协议全部签订完成且物业权利人搬离并交付房屋作为支付安置补偿费的前提。（具体见《棚改实施意见》第三条第（十六）款）
项目审批流程不同
（1）各区政府选取具备实施条件的旧住宅区按程序上报市住房建设部门并由市住房建设部门形成全市旧住宅区拆除重建项目库进行台账管理
（2）对于位于项目库的，街道办事处委托前期服务机构开展城市更新意愿征集
（3）街道办事处作为申报主体向区城市更新部门提交更新单元计划申请
（4）区城市更新部门将更新单元计划报各区政府审批
（5）街道办事处委托前期服务机构编制更新单元规划并将规划草案报区城市更新部门审查
（6）审查通过的规划草案报区政府审议
（7）审议通过的更新单元规划报市规划和自然资源部门审议、法定图则委员会审批
（8）街道办事处委托前期服务机构编制项目实施方案并报各区政府审议
（9）各区政府通过公开招标方式确定市场主体
（10）市场主体与旧住宅区业主签署搬迁补偿协议
（11）区城市更新部门确认实施主体
（11）区政府与实施主体签署监管协议
（12）实施主体开展旧住宅区具体建筑物拆迁工作
（13）实施主体办理不动产权属注销
（14）实施主体申请用地审批
（1）街道办事处征集居民改造意愿并对项目进行初审
（2）区主管部门（指区住房建设主管部门）审核
（3）审议通过的项目纳入区棚改年度计划并报市主管部门（指市住房建设主管部门）备案
（4）区主管部门编制项目实施方案并报区指挥部（指区棚户区改造工作指挥部）审议
（5）区主管部门确认项目实施主体并与其签署监管协议
（6）区主管部门编制项目专项规划并报区城市更新主管部门审查、区政府审议、市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批
（7）街道办事处组织实施主体制订搬迁安置补偿方案及社会稳定风险评估报告并报区政府审议、市主管部门备案
（8）区政府确定的部门、实施主体与权利主体三方签署搬迁安置补偿协议
（9）实施主体向区主管部门申请房屋拆除工程备案并完成建筑物拆除
（10）办理不动产权利证书注销登记
（11）区政府进行用地审批并协议出让予实施主体
