自动驾驶立法步入法律轨道——简评《道路交通安全法（修订草案）》

2026年8月25日，道路交通安全法修订草案提请十四届全国人大常委会第二十四次会议初次审议。2026年8月28日，全国人大常委会通过官方网站公布了《道路交通安全法（修订草案）》（以下称“《修订草案》”）全文，面向社会公开征求意见¹。《修订草案》共计九章170条，与现行的《道路交通安全法》（2021年修订）相比新增46条，是该法施行以来修改力度最大的一次。此次修改对“盲驾”、“暴走团”等行为提出明确治理措施、并加强电动自行车的驾驶行为管理；在诸多修改中，新增的第六章“自动驾驶汽车的特别规定”成为了其中最引人关注的修订重点之一，这一修订一旦通过，将从法律层面构建自动驾驶的上层规则体系，为自动驾驶的合规化落地铺平道路。本文以下将重点围绕《修订草案》在自动驾驶方面的修订亮点进行解读。

一、立法背景

《道路交通安全法》自2004年施行以来，历经2007年、2011年、2021年三次修正，在规范道路交通秩序、保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。然而，二十余年来，随着社会经济和科技的发展，智能驾驶汽车快速普及，自动驾驶技术不断发展、升级和迭代，现行法律制度框架已难以完全适应现实需求。

2021年3月24日，公安部曾发布《道路交通安全法（修订建议稿）》（“《修订建议稿》（2021）”）并向社会征求意见，《修订建议稿》（2021）首次在法律立法层面明确了具有自动驾驶功能的汽车进行道路测试和通行的相关要求以及违法和事故责任分担规定。（请参见我们的评论文章“《道路交通安全法》修改的亮点——自动驾驶条款”）但上述内容未被纳入后续正式颁布生效的《道路交通安全法》（2021修订）。

2022年6月23日，《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称“《深圳条例》”）颁布并于2022年8月1日起施行。《深圳条例》区分有驾驶人和无驾驶人两种情况，对交通违法及事故处理时的责任划分进行了规定，为后续其他地区的立法提供参考和示范。（请参见我们的评论文章“自动驾驶驶入新阶段——简评《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》”）

2023年8月7日，江苏省十四届人大常委会发布了新修改的《江苏省道路交通安全条例》（“《江苏条例》”），将有条件自动驾驶汽车、高度自动驾驶汽车和完全自动驾驶汽车进行了分类管理，明确了配备驾驶人要求、数据存储义务及责任承担主体。（请参见我们的评论文章“《江苏省道路交通安全条例》新增自动驾驶相关规定”）

2024年12月31日，北京市第十六届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《北京市自动驾驶汽车条例》，对本市测试自动驾驶功能、自动驾驶汽车上路通行管理、网络安全保障、数据安全保障、软件升级管理等作出规定，但并未明确自动驾驶车汽车交通事故的责任承担。（请参见我们的评论文章“2024年中国自动驾驶法律政策大盘点”）

尽管有上述进展，但由于《道路交通安全法》未在自动驾驶方面做相应修订，各地方立法始终面临上位法依据不足的瓶颈，无法作出实质的突破性规定。2025年以来，《道路交通安全法》的修改一再被列入国务院和全国人大常委会的年度立法计划，但直到2026年8月25日，十四届全国人大常委会第二十四次会议才终于对《道路交通安全法》修订草案进行了初次审议。《修订草案》新增第六章“自动驾驶汽车的特别规定”（第95条至第103条）是对既有法规框架的突破，也将奠定自动驾驶汽车监管的上位法基础。

二、主要修订内容

就本文所聚焦的自动驾驶方面，《修订草案》主要包括了如下规定：

（一）“自动驾驶”与“辅助驾驶”的边界

《修订草案》第95条明确了自动驾驶汽车的法律定义，即“在设计运行条件下代替驾驶人持续自动地执行全部动态驾驶任务的汽车”，并明确辅助驾驶功能仅指“在设计运行条件下辅助驾驶人执行部分动态驾驶任务的功能”。在此基础上，《修订草案》确立了以“激活”为标准的边界规则，即：未激活自动驾驶功能的自动驾驶汽车和驾驶仅具备辅助驾驶功能的汽车上道路行驶，按照非自动驾驶汽车的规定管理。

对比《修订建议稿》（2021），彼时并未对自动驾驶与辅助驾驶作出明确区分，条文概括使用“具有自动驾驶功能的汽车”的表述，对自动驾驶汽车的定义存在一定的模糊性。《修订草案》通过法律层面的定义和对“以自动驾驶功能激活为标准”的边界规则的澄清，明确了技术概念的法律边界。

此外，2021年国家市监总局和国家标准化委员会曾发布推荐性国家标准《汽车驾驶自动化分级GB/T40429-2021》（以下简称“GB/T 40429”），在GB/T 40429中将驾驶自动化分为了0-5共6个级别。其中0级（应急辅助）不能持续执行动态驾驶任务中的车辆横向或纵向运动控制；1级（部分驾驶辅助）和2级（组合驾驶辅助）均为驾驶员和驾驶自动化系统共同执行全部动态驾驶任务；3级（有条件自动驾驶）系统在其设计运行条件下持续地执行全部动态驾驶任务；4级（高级自动驾驶）系统在其设计运行条件下持续地执行全部动态驾驶任务并自动执行最小风险策略；５级（完全自动驾驶）系统在任何可行驶条件下持续地执行全部动态驾驶任务并自动执行最小风险策略。结合《修订草案》对自动驾驶汽车的定义为“在设计运行条件下代替驾驶人持续自动地执行全部动态驾驶任务的汽车”，是否对应GB/T 40429中3级及以上的驾驶自动化，可能还需要进一步明确。明确该问题的意义在于，为自动驾驶汽车生产企业、进口企业提供更加明确的可落地对照的技术标准。

（二）准入和激活管理

《修订草案》第96条规定，自动驾驶汽车取得准入许可须通过道路通行规则符合性测试，依法登记后方可在设计运行条件下激活自动驾驶功能上道路行驶。具体而言：

第一，道路通行规则符合性测试。机动车生产企业、进口企业申请自动驾驶汽车生产准入和进口许可的，相关自动驾驶汽车应当通过由具备相应资质的检验检测机构实施道路通行规则符合性测试。《修订建议稿》（2021）曾规定经测试合格的自动驾驶汽车方可依照相关法律规定准予生产、进口、销售。《修订草案》延续了此精神，将道路通行规则符合性测试作为准入的前置条件。根据《修订草案》第103条规定，自动驾驶汽车的道路通行规则符合性测试的具体办法，由国务院公安部门会同国务院有关主管部门制定。

第二，激活条件的硬性约束。《修订草案》要求自动驾驶汽车生产企业、进口企业确保自动驾驶汽车在不符合设计运行条件时不能激活自动驾驶功能。同时，《修订草案》还规定，任何单位和个人不得擅自改变自动驾驶功能。值得一提的是，不久前刚出台的强制性国标《GB 44721-2026智能网联汽车 自动驾驶系统安全要求》（以下称“GB 44721”）中关于自动驾驶系统（ADS）应识别当前情况是否符合设计运行条件（ODC）的要求为《修订草案》中“不符合设计运行条件时不能激活”的法律义务提供了重要的技术支撑。

（三）责任承担

自动驾驶下的责任承担问题长期为各界关注的“重中之重”，《修订草案》对此进行了回应，对自动驾驶违法责任进行了重新分配。《修订草案》第97条规定，“在自动驾驶功能激活状态下发生道路交通安全违法行为的，由自动驾驶汽车生产企业、进口企业接受处理。”同时，《修订草案》也确立了相关举证责任规则，即：“生产企业、进口企业认为道路交通安全违法行为与自动驾驶功能无关的，应当承担举证责任。”

长期以来，在传统驾驶场景下，驾驶行为由驾驶人独立决策，因此以驾驶人为第一责任主体。在《修订建议稿》（2021）中，责任主体仍囿于传统逻辑框架，将“驾驶人”与“自动驾驶系统开发单位”并列作为潜在责任主体。本次《修订草案》则突破了这一处罚逻辑，在自动驾驶功能激活状态下将行政违法责任的首要承担主体设定为企业。我们理解，背后的监管逻辑在于，激活状态下自动驾驶系统（ADS）是事实上的驾驶行为实施者，企业作为自动驾驶系统（ADS）的设计者（或委托设计者、采购主体）与车辆整体质量及产品责任的最显著的责任主体，需对该系统的合规性承担首要责任。举证责任倒置的安排，亦是考虑到企业在技术信息和数据控制方面相对于个人的绝对优势地位。

当然，不得不指出，《修订草案》第97条采用“接受处理”的表述在法律条文中并不常见，相较于“承担赔偿责任”等更清晰的描述，“接受处理”在法律上的效果恐怕还需要进一步明确。

（四）事故调查与数据安全

《修订草案》第98条规定，自动驾驶汽车在自动驾驶功能激活状态下发生道路交通事故的，公安机关交通管理部门可以根据交通事故调查需要，调取自动驾驶汽车相关数据，收集相关证据材料；需要检验、鉴定的，应当委托具备相应资质的机构进行检验、鉴定。自动驾驶汽车生产企业、进口企业或者其委托的单位应当配合道路交通事故调查。这一规定赋予了执法机关必要的数据调取权，同时明确了汽车生产企业、进口企业、其委托单位（例如：受车企委托配合调查的自动驾驶系统解决方案提供商）的配合调查的法定义务。

在数据安全方面，《修订草案》第100条要求自动驾驶汽车生产企业采集、存储、传输车辆数据信息遵守《民法典》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《网络数据安全管理条例》等法律法规，确保自动驾驶汽车道路行驶安全、网络安全、数据安全和个人信息安全。同时要求自动驾驶汽车生产企业根据机动车登记、道路通行管理、道路交通安全违法行为和道路交通事故调查等需要，向公安机关交通管理部门提供相关数据信息。进口企业则应当委托境内有相应能力的单位履行上述义务。

（五）保险制度

修订草案第99条规定，对自动驾驶汽车实行机动车道路交通事故责任强制保险制度，具体办法由国务院制定；同时鼓励和支持自动驾驶汽车生产企业、进口企业和所有人、管理人投保商业保险。

该条确立了自动驾驶汽车的交强险法定制度，同时明确相关具体办法由国务院制定行政法规进行规范。需说明的是，现行《机动车交通事故责任强制保险条例》建立的交强险制度基础仍是以驾驶人为责任主体的底层逻辑，无法直接适用于自动驾驶场景，后续仍有待国务院出台具体细则或更新相关法规加以明确。

（六）风险评估与召回

《修订草案》第101条规定，国务院公安部门应当会同相关部门组织开展自动驾驶功能道路交通安全风险评估；对存在道路交通安全风险的自动驾驶系统，责令生产企业、进口企业暂停或禁止使用，并依法召回、修理、更换、退货、赔偿损失等。

该条体现了《修订草案》对自动驾驶系统（ADS）安全的持续性要求。值得一提的是，GB 44721也规定车辆制造商的安全保障要求具有整体风险管理过程，并记录风险管理过程和活动。这提示企业从法律和技术层面应持续关注自动驾驶汽车的生命全周期安全。

（七）用户培训

《修订草案》第102条要求生产企业、进口企业或其委托的单位对自动驾驶汽车所有人、管理人开展自动驾驶功能培训，随车提供详尽通俗的驾驶和应急处置操作手册、视频，并如实告知自动驾驶功能设计运行条件，不得作出不符合自动驾驶功能设计运行条件的产品说明、商业宣传等。

这一制度设计具有重要的现实意义。自动驾驶场景中，驾驶人对系统能力的认知偏差不仅影响自身安全，更可能因误用、过度信赖或接管不及时而引发对第三方的安全风险。《修订草案》从充分告知和禁止误导两个方向施加约束，有助于强化用户对自动驾驶系统的技术和能力认知，防范因用户误用、过度信赖导致的风险。

有鉴于此，在后续的自动驾驶合规管理工作中，车企与进口商以及其他相关单位应确保落实用户培训，且在对外宣传时不超越设计运行条件（ODC），避免因虚假宣传触发行政处罚或民事索赔等风险。

三、评论及展望

此次《道路交通安全法》的系统性修订，既是对现实问题的积极回应，也为自动驾驶领域搭设了上层制度架构、夯实了法律基础。相较于《修订建议稿》（2021）的单一条款，《修订草案》自动驾驶专章初步构建了自动驾驶汽车监管框架，但道路通行规则符合性测试的具体办法、道路交通安全违法行为处理的具体办法等，仍有待有关部门出台具体细则。

近期，自动驾驶合规领域“动作不断”，GB 44721强制性国家标准也已适时发布。随着修订草案的进一步审议和配套规则标准的后续出台，法律规范与技术标准之间的衔接将更加紧密。未来，一个更加清晰、更加完善、有中国特色的自动驾驶法律监管体系将逐步形成，为自动驾驶汽车的安全、有序、规范发展提供坚实的法治保障。我们也将持续密切关注自动驾驶领域法规的发展动态，持续提供相关的分析研判。

1.http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff8081819ff54ab801a03d624f823cc3 

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