《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》解读

2026年8月21日，国家发展改革委（“国家发改委”）发布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”），对2017年12月国家发改委发布的《企业境外投资管理办法》（国家发改委令第11号；下称“11号令”）进行了系统性的修订。《征求意见稿》是在近年我国对外投资取得长足发展、外部环境发生复杂深刻变化，以及今年6月国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（下称“国务院新规”）的背景下所作出的积极响应，体现了发改部门对于对外投资的最新监管动向。

一、《征求意见稿》的核心变化

（一）境外直接投资主体扩大至居民个人和其他组织

11号令明确规定境内自然人直接开展境外投资不适用该办法，实践中境内居民个人的境外直接股权投资主要通过《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发[2014]37号）进行，但其适用于境外投融资并返程投资这一特殊情况，并不广泛适用于普通和纯粹的境外股权投资¹。历史上有境内个人通过其设立的境内企业实施境外股权投资的情形。而居民个人新设境内企业用于境外投资，属于快设快出的情况，是监管关注的红旗事项，会增加境外直接投资的备案或核准难度。

国务院新规首次通过立法明确将“境内居民个人”纳入对外投资的投资主体范围（除前文所述外汇登记途径外）。作为对上位法的响应，《征求意见稿》亦首次规定了居民个人作为投资者时，适用与企业、其他组织同样的境外投资核准、备案、再投资报告的境外投资监管手续。《征求意见稿》的这一变化，填补了长期以来居民个人作为境外投资主体在部门规章层面的制度空白。然而，居民个人从事境外直接投资情形下，涉及的商务主管部门境外直接投资监管、外汇登记、个人资金汇出等方面的手续和操作指引，仍有待发改委的正式规定、其他部门新规或相应配套文件的出台。

此外，《征求意见稿》也将其他组织（包括事业单位、社会团体等非企业组织）纳入了投资者的范围。

（二）明确通过QDII等对外投资对ODI监管的适用问题

2021年7月国家发改委《境外投资核准备案常见问题解答》的问答32中，答复“投资主体通过QDII、QDLP、QDIE等途径开展境外投资，有关投资活动属于11号令第二条所称境外投资的，投资主体应按照11号令履行境外投资有关手续。”由于立法层面对于该问题并无明确规定，实践中对此存在不同的理解和执行口径。

征求意见稿》第七十三条则明确回应了这一问题；该条规定，通过QDII、港股通、跨境理财通等渠道投资境外金融市场，原则上不适用发改委的境外直接备案/核准、境外再投资报告制度，但以下情形除外：（1）实施该投资后，投资者单独或者与其一致行动人共同获得被投资企业的控制权；（2）实施该投资后，投资者单独或者与其一致行动人合计获得被投资企业股权或者表决权的比例达到10%的整数倍；（3）国家发改委明确的其他情形。

（三）监管链条前移以及境外再投资监管范围拓宽

1. 新增前期工作报告制度

《征求意见稿》新增了重要前期工作的事前报告制度，第四十一条规定，对于（1）中方投资额1亿美元及以上；或（2）关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，应在开展重要前期工作的10个工作日前通过网络系统提交“对外投资前期工作情况报告”。重要前期工作包括：（1）向外方政府作出投资承诺；（2）签署投资协议或类似文件；以及（3）其他可能影响我国与有关国家外交关系的前期工作。

该等“前期工作情况报告”制度，形式上与11号令颁布前适用的《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发改委令第9号；下称“9号令”）项下的事前报告制度相似但又有所不同。相似之处在于，均为在境外投资签约前即介入的事前监管；不同之处则在于适用的项目范围，以及发改部门是否就此出具类似批复性质的文件。

9号令第十条规定的事前报告制度，适用于中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，且以国家发改委出具“确认函”（即历史上俗称的“小路条”）作为确认项目符合国家境外投资政策的凭证；而《征求意见稿》的适用项目范围更宽，降低了中方投资额标准（1亿美元及以上），不限于收购或竞标项目，并增加了外交关系层面的评估因素。此外，根据《征求意见稿》第四十五条规定，投资者提交的对外投资信息报告真实、准确、完整的，即为投资者完成对外投资信息报告，投资者需要凭证的，可以通过网络系统自行打印提交完成凭证。即，国家发改委并不需要就投资者提交的对外投资前期工作情况报告出具类似“确认函”形式的书面答复，但又保留了要求投资者进行信息补正、改正的权力；并且，就对外投资过程中的重大事项，发改部门有权向投资者发出重大事项问询函（《征求意见稿》第四十三条），并要求投资者限期提交书面报告作为答复。

结合9号令、11号令到《征求意见稿》对于境外投资事前报告制度的立法演变，如果说11号令是随着我国对外投资的发展趋势，体现简政放权的精神；《征求意见稿》则更多是基于近年来复杂多边的国际政治经济形势，一些国家（地区）局势动荡、政策多变，政治、安全等风险上升这一现实情况，显示了对境外投资加强监管的态度。

《征求意见稿》的前期工作情况报告，在形式上不能等同于历史上的“小路条”制度的回复，但从管理效果看，它重新形成了前置的监管沟通节点。对于大额投资和并购、可能有外交敏感性的境外投资项目，投资人需要在实施重要前期工作前倒排时间表，为办理前期工作情况报告等发改部门的境外投资手续预留充足的时间。

2. 境外再投资报告监管范围扩大

（1）取消境外再投资报告中方投资额门槛

《征求意见稿》第十四条大幅扩大了境外再投资报告的覆盖面：由11号令仅覆盖中方投资额3亿美元及以上的大额非敏感类境外再投资项目，调整为所有非敏感类境外再投资项目，不再设金额门槛。此外，《征求意见稿》在11号令基础上，对境外再投资报告的提交时间，进一步细化规定为实施投资的20个工作日前。

这一修订将导致投资者实施境外再投资的合规义务大幅延伸。新规实施后，境外主体以境外自有资金实施的后续并购、增资、利润再投资等活动，无论金额大小，均触发境外再投资报告义务。已在境外搭建多层持股平台并持续开展再投资的企业集团，将面临持续的合规报送压力。

（2）返程投资参照适用境外再投资报告

《征求意见稿》第十四条还规定，投资者通过其控制的境外企业、其他组织对境内开展返程投资也应参照执行境外再投资报告制度。形式上，返程投资并不符合《征求意见稿》对境外投资的定义，即“投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。投资者在境外再投资的，属于本办法所称对外投资。”但该等修订有助于实现发改部门对跨境资本从出境到回流全链条的信息闭环监管，并与外汇及外商投资管理形成互补。

（四）对外投资安全审查制度的确立

11号令虽规定在境外投资的核准、备案过程中，发改部门应对项目是否存在威胁或损害我国国家利益和国家安全的情况进行核查，对存在此类情况的项目应不予核准/备案，但并未把对外投资安全审查确立为一项制度，且由于11号令项下发改部门对于境外投资项目完成后的退出、终止并无对应的监管程序，该等核查要求也被理解为局限于境外投资实施前的阶段。

而《征求意见稿》则承接国务院新规，将该规定新确立的境外投资安全审查制度予以重述——《征求意见稿》第十五条规定，对影响或者可能影响国家安全的对外投资，按规定须进行对外投资安全审查（即境外投资安全审查），并特别明确了对外投资项目完成后，相关资产、权益等的转让、处分等退出环节也适用于境外投资安全审查。

目前国务院新规及《征求意见稿》均尚未就境外投资安全审查制度的适用标准、启动程序等进行规定，仍有待配套细则和监管指导意见的出台。

（五）备案更具实质审查色彩

《征求意见稿》第三十一条对于备案类项目，新增“常规审查”程序要求（但《征求意见稿》并未进一步解释常规审查的内涵），并将11号令规定的原本仅适用于核准类项目的委托咨询机构评估制度、以及有关单位意见征询制度，（在备案机关认为必要情况下）拓展至备案类项目也可适用。该条还在11号令规定的受理后7个工作日完成备案的时限基础上，新增复杂或需征求有关单位意见的项目，可将备案时限延长最长不超过7个工作日的规定（征求有关单位意见时间计入备案时限，但不包括咨询评估机构的时间）。若前述新规落地，实操中投资者应结合项目的复杂程度，预判是否可能触发发改部门的评估程序，并为此预留充足时间。

（六）发改部门行政管理手段（监管措施）的细化

《征求意见稿》第十七条新增发改部门对于违法、违规对外投资活动的监管措施，具体包括监管谈话、警示函、责令改正、定期报告、调整投资方案、暂缓投资等六类措施，反映发改部门对项目实质风险进行持续干预的工具更为清晰。

（七）强化投后报告义务

根据《征求意见稿》第四十二条，项目完成报告的适用范围拟扩展至境外再投资，并新增了项目终止情形下的报告义务；提交期限由11号令的项目完成后20个工作日内缩短为完成或终止后10个工作日内。《征求意见稿》新增“对外投资终止”的明确定义，即指投资者不再实施对外投资或者不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益。实操角度理解包括出售股权、资产，解散并注销境外企业等情形。

（八）强化对外投资保护

根据国家发改委《关于〈对外投资管理办法（修订征求意见稿）〉的说明》，11号令从保护对外投资有关人员、资产安全出发，设置了重大不利情况报告制度。近年来，少数国家（地区）采取歧视性措施，有的要求中方提供技术、数据或者处分股权、资产等，损害了中方权益。为此，《征求意见稿》完善了重大不利情况报告制度，设置了对外投资信息年度报告制度。投资者将上述情况告知管理部门，有助于合力保护对外投资权益。

1. 重大不利情况报告适用范围扩大

相较于11号令，《征求意见稿》第五十三条规定的重大不利情况报告的时间要求由“发生后5个工作日内”改为“立即”；并在外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系的基础上，新增了（1）外方要求提供技术、数据等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的；（2）外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全的情形。

这要求投资者在发生相关情形时快速判断是否会产生威胁或损害我国国家利益和国家安全的后果，并与技术出口、数据出境等既有合规流程和风险应对措施相匹配、衔接。不过《征求意见稿》仅提到“外方要求”的情况下，没有明确包括中方主动自愿提供的情况。

2. 新增年度报告制度

《征求意见稿》第五十四条新增一项要求，即投资者需于每年3月31日前提交年度报告。而在此之前，境外投资完成后的年度报告义务仅限于商务部门以及外汇部门，即投资者需根据《对外直接投资统计制度》，通过商务部业务系统统一平台报送境内投资者基本情况、境外企业基本情况、通过境外企业再投资情况，其中还包括当期对外直接投资的总额等信息；以及通过外汇局资本项目信息系统进行境外直接投资存量权益登记。

前述新规对于投资者而言，一方面是一项新增的合规义务；另一方面，也是一种寻求投资保护的渠道。该第五十四条还规定，投资者可以在对外投资信息年度报告内列明其对外投资受到外国组织或个人歧视性措施影响，或被不合理剥夺、限制的情况，国家发改委可应投资者请求在职责范围内采取禁止或者限制有关境内外主体在境内投资、交易或合作限制等反制措施。

在国家层面，《征求意见稿》第五十五条规定，任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对我国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施，国家发改委可以根据实际情况采取相应的措施，保护投资者及其对外投资的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。

上述相关措施最终如何落地，以及如何与反外国制裁、不可靠实体清单及阻断外国法律与措施不当域外适用等既有制度协调，仍有待最终稿和配套规则进一步明确。

（九）责任链条外延至专业服务机构；境外投资违法成本显著提高

1. 责任外延至专业服务机构

《征求意见稿》第四十八条新增了专业服务机构的合规义务，即：应遵守法律法规、履职尽责，遵守执业规范和监管规则，所制作、出具文件不得有隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。第六十七条相应地增加了专业服务机构的法律责任，包括（1）明知或应知投资者违法仍提供服务，或者出具文件；或（2）制作、出具的报告、意见、证明文件等存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，发改部门可通报并商请有关监管部门采取监管措施。

这一安排体现出类似资本市场专业服务机构具有的资本市场“看门人责任”的监管理念正在向对外投资领域延伸。专业服务机构虽非投资决策主体，但在受托提供服务或出具有关文件的情况下，被附加了更高的责任，执业风险将集中在对项目分类、控制关系、中方投资额、敏感性判断和申报材料质量等关键事项的认定和把控上。

2. 境外投资违法成本显著提高

对投资者而言，违规从事境外投资的法律责任，《征求意见稿》也做了相应的细化和升级。第五十九条规定，对于投资禁止类项目、未履行核准/备案或以不正当手段取得核准/备案的，除11号令已涵盖的警告、责令限期改正等措施外，还可能面临停止投资、限期处分股份或资产、没收违法所得、按中方投资额比例罚款以及责任人员罚款；违法者还可能在3年内不被受理对外投资核准/备案申请，或被禁止1至3年内从事对外投资活动。其中的刑事责任条款系对可能构成犯罪情形的衔接性规定，具体适用仍取决于相关刑事法律。

二、总结

基于上述分析，此次《征求意见稿》基于国务院新规的原则进行了细化，其发布预告着发改部门对外投资监管体系的一次系统性升级：拓宽了投资主体范围，延长了监管链条和监管范围，新增了国家安全审查制度，强化了实质审查，完善了投后管理，细化和加重了法律责任，回应了近年来跨境资本流动的新形态与外部环境的复杂挑战，也体现了“全流程覆盖、穿透式监管、协同化治理”的监管理念。

对于投资者而言，未来发改部门监管条线的境外投资合规义务可能面临纵向和横向的全面深化；纵向来说，可能将从“严进宽出”，侧重事前监管的单个项目核准/备案/境外再投资报告，夯实为境外投资项目全生命周期的合规义务；横向来说，除了发改部门条线自身的监管手续外，对于国家安全审查、数据出境、技术出口等合规监管体系的配合、衔接也提出了更高的要求。同时，专业服务机构被赋予“看门人”责任与投资者违法成本的大幅提升，亦要求各方重新审视交易架构设计、时间表安排及内控机制。尽管条款及操作性细节有待正式办法及配套规则进一步明确，但整体监管趋严、趋实、趋细的导向已然清晰。未来的境外投资合规监管要求会更为复杂、难度更大、责任更重。建议相关市场主体密切关注后续立法动态，尽早对标调整内部合规流程，并在重大交易中充分预留发改部门合规窗口期，以有效管控法律与业务风险。

声 明

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