义务教育年限延长：如何影响办学格局？

自1986年《义务教育法》确立我国九年义务教育制度以来，关于义务教育年限延长的讨论从未停歇。2013年，教育部有关负责人答记者问时表示“现阶段延长义务教育年限的条件还不具备。”2017年教育部发布《教育部对十二届全国人大五次会议第6364号建议的答复》，指出将九年制义务教育改为十二年或者是十五年制义务教育，需要考虑义务教育本身的发展阶段、拟延长的学段的普及水平、社会经济发展状况和公众接受度。2024年起，学前教育免费政策逐步推行，被视为推动义务教育年限延长的政策前奏，但官方口径保持审慎。直至去年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，“探索延长义务教育年限”首次写入中央文件，标志义务教育年限延长提上日程。

2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“《‘十五五’规划纲要》”）发布，明确提出“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限”；2026年6月22日，国务院印发《教育发展“十五五”规划》重述以上方向，但未对延长哪一阶段、延长年限、一次性延长还是分区域分阶段延长等进行具体说明。

从学界及实务界的讨论来看，目前主要存在义务教育“向下延”至学前教育阶段、“向上延”至高中阶段两种观点，也有观点主张双轨并行。《“十五五”规划纲要》发布后，中国教育科学研究院在其官网发布的研究文章指出，“从国际经验看，延长义务教育年限一般要经历‘先免费、后义务’‘先学前、后高中’的阶段。”因延长方案尚未明朗，本文讨论分析时仍然兼顾考虑“向下延”及“向上延”的可能性。

一、营利性民办幼儿园、民办高中需另寻出路

《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）第十九条规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”如学前教育、高中教育被纳入义务教育，则现有营利性民办幼儿园、民办高中则可能被教育主管部门要求变更登记为非营利法人，其这类学校的举办者不能再继续取得办学收益。

参考2021年“双减政策”及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“《民促法实施条例》”）带来的行业震荡，在义务教育不得与资本挂钩的政策导向下，义务教育延长后可能导致部分营利性民办幼儿园、高中及其举办者需另寻合适出路：部分学校可能直接停办清算；部分可能选择登记为非营利性民办学校，属于现有民办学校（2016年11月7日前成立）的，未来终止办学并完成清算注销等手续，其出资者可获得补偿款及奖励；部分学校举办者可能向第三方转让举办者权益，获取一定对价弥补经营成本；部分学校如经营情况不佳、现金流不足，则可能进入司法拍卖甚至破产程序；教育上市集团可能受估值下调及业绩压力影响选择剥离幼儿园、高中相关业务及资产，转向职业教育、高等学校等营利性业务，商业模式再次面临调整；部分从业者转为轻资产运营，通过合同安排等形式向学校提供服务。

二、民办幼儿园、高中面临更严格的合规监管

义务教育阶段学校受到的监管相对更严格，义务教育年限延长后，民办高中、幼儿园可能需要重点关注以下合规要求：

（一）收费管理

《民促法》第三十八条规定，“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。” 

民办学校的收费办法由各省、自治区、直辖市结合实际制定。以广东省为例，《广东省民办义务教育收费管理办法》（粤发改规〔2023〕10号）规定，民办义务教育收费包括学费、住宿费、服务性收费和代收费四项，其中学费及住宿费实行政府定价（政府指导价），学校向市、县教育部门提出定价或调价申请；服务性收费和代收费项目中，国家和省已有明确标准的按规定标准执行，未有规定的，收费标准由市、县制定；主要由市场决定价格的可由学校据实收取。

《民促法实施条例》实施后，不少教育集团剥离义务教育阶段相关学校资产后专注运营高中学校，通过营利性高中学校的学费、住宿费及其他服务性收入获得办学收益，而如果高中、幼儿园纳入义务教育，那么相应阶段的民办学校不能按营利性学校运作，学校在收费项目、收费标准方面的自主权显著收缩，办学收入能否覆盖办学成本可能需要重新评估。

（二）关联交易

义务教育阶段学校关联交易被严格禁止。《民促法实施条例》第四十五条规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。”利益关联方，包括民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等，以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。

未纳入义务教育以前，民办幼儿园、高中举办者的关联方可通向学校提供后勤、运营管理等服务获取合理收入，前提是相关交易遵循公开、公平、公允的原则，履行相应程序且不损害国家、学校利益及师生权益。义务教育年限延长意味着民办高中、幼儿园的关联方无法继续通过上述路径取得收入。

三、“公参民”学校、国有资本举办学校继续退场

（一）“公参民”学校

2021年教育部等八部门发布《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（教发〔2021〕9号）集中清理“公参民”学校，规定公办单独举办或与地方政府及相关机构合作举办的义务教育学校应办为公办学校；公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校则视是否符合“六独立” 要求分类处理。该清理行动主要针对公办学校参与举办民办义务教育学校，未直接涉及高中阶段，但部分民办高中也受政策延展影响，例如河北某公办知名中学与企业合作举办的民办高中于2022年完成更名并逐步与公办中学品牌脱钩。如义务教育年限延长，目前所剩不多的“公参民”高中可能继续减少，或转为公办学校，或彻底脱离原公办学校品牌。

（二）国有资本举办学校

《民促法实施条例》第八条规定，“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。”受该条影响，多家国有企业举办的义务教育民办学校在《民促法实施条例》实施后转为公办，如义务教育年限延长，受影响范围将继续扩大。

国有资本退出，实践中常见操作方式为民办学校转为公办，学校资产移交转设后的学校，原学校终止办学并清算注销，原举办者取得部分补偿及奖励。例如上海某国有企业集团举办的民办初中于2024年转为公立初中，教育主管部门准予原民办学校终止办学、办理注销登记。该国有企业集团从学校依法清偿后的剩余财产中取得补偿及奖励超过1500万元，剩余未处置的固定资产则捐赠给转设后的公立初中；在上海市的其他案例中，还尝试通过将举办者变更为政府设立的教育基金会等模式完成转制。

四、外商投资、中外合作办学学校、国际学校的前景未明

（一）对外商投资、中外合作办学的影响

根据现行法律法规，外资参与举办学校仅限于学前、高中及高等教育阶段，且需与中方合作、由中方主导；外资不得投资义务教育学校。《民促法实施条例》第五条第三款规定，“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。”教育行业为外资准入限制行业，根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》第20条，外商投资学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，且须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。现行法律也禁止通过兼并收购、协议控制民办义务教育学校，通过VIE架构规避外商投资准入限制受到严格监管。

在维持现行外商投资限制的前提下，若高中阶段纳入义务教育，外商投资办学空间将进一步限缩，如何处理已审批实施的中外合作办学的高中学校将成为重要问题，不排除要求外资退出、中方独资接盘或整体转制公办的可能性。

（二）对民办国际学校的影响

民办国际学校既包括中外合作办学学校，也包括纯内资学校。使用国际课程体系及境外教材实施教学是国际学校的办学特色，根据现行规定，义务教育学校不得引进境外课程、使用境外教材；普通高中除中外合作办学机构或项目、经省级教育行政部门批准开设的普通高中境外课程项目外不得选用境外教材。因此，在现阶段，民办国际学校已履行中外合作办学相关程序或其高中境外课程项目已经过审批的，可以在高中阶段使用境外课程及教材。

如普通高中被纳入义务教育阶段，上述政策是否仍然延续适用将存在疑问，如无法继续使用境外课程，对以“国际接轨”“双语教学”为办学特色的国际学校将造成较大打击，或将有更多国际教育品牌选择退出内地市场。

五、校外培训机构所受影响相对有限

对于非学科类校外培训，目前监管措施上并未严格区分义务教育阶段和其他阶段，而面向高中阶段的学科类培训管理本身已参照义务教育阶段执行。《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的最后部分已经指明，“不再审批新的面向学龄前儿童的校外培训机构和面向普通高中学生的学科类校外培训机构。对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，参照本意见有关规定执行。”所以我们判断义务教育延长给校外培训机构带来的影响有限。

六、中考面临重新定位，普通高中与职业教育或有融合可能

义务教育阶段免试就近入学是基本原则，而中考为选拔性考试，将初中毕业生分流至普通高中、职业高中等不同方向，与免试就近入学的原则存在天然矛盾。《教育发展“十五五”规划》提出，“有序推进中考改革，扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位、登记入学等招生试点，推动高中阶段多元录取。”似有削弱中考选拔性功能之意。该规划文件发布后不久，湖南省娄底市教育局即于2026年6月29日公布《娄底市十二年贯通培养试点实施方案》，试点十二年一贯制贯通培养模式，参与试点的学生完成九年义务教育后可免于中考，直接升入对应普通高中阶段学习。如高中被纳入义务教育阶段，中考将继续保留、取消或是仅保留学业水平评价功能而非选拔功能，尚待观察。

根据现行政策，义务教育阶段结束后发生普通高中、中等职业教育的分流。但《教育发展“十五五”规划》提出“深化职普融通”的表述，要求“增加普通高中学位供给，办好综合高中和科学高中，办好少而精的中等职业学校”，似有将中等职业教育与高中教育融合之意。如高中纳入义务教育阶段，可能将中等职业教育直接纳入义务教育体系之中，也可能将“普职分流”的时间点延后，具体政策走向仍待进一步明确。

因义务教育带有强制性、免费性、普及性等特征，其推动需综合考虑国家及地方性财政支撑、拟延长的学段的普及水平、教育资源供给、社会经济发展状况、立法调整等多种因素，并非能一蹴而就之事，且相关文件仅采用“探索延长义务教育年限”的谨慎表述，故可能会采取试点、逐年延长或其他探索措施。一般认为，义务教育延长以免费教育为“前奏”，学前教育免费政策已自2025年起逐步推行，部分地区如珠海试行高中阶段免费政策，但未大规模推行。由此推断，距离真正施行义务教育年限延长预计仍有较长的政策缓冲期。

本文以现行其他法规政策不变为前提分析延长义务教育年限可能带来的影响。需要说明的是，重大立法调整是一项系统性工程，随着义务教育年限延长的推进，现行相关法规亦可能同步修订。民办幼儿园、民办高中、中外合作办学学校等主体的办学格局变化，仍有待政策进一步明朗后持续观察。

声 明

《君合法律评论》所刊登的文章仅代表作者本人观点，不得视为君合律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请注明出处。未经本所书面同意，不得转载或使用该等文章中包含的任何图片或影像。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。