占用集体土地建设加油站的法律问题研究（上）： 加油站用地制度变迁与新建项目合规指引

在我国复杂的土地制度体系中，集体土地属于尤为特殊的地类。占用集体土地建设加油站的合同效力问题，是加油站合同纠纷案件中最为常见、也最具争议的类型之一。

加油站作为商业服务设施，根据原《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第43条，须使用国有商服建设用地。2019年《土地管理法》修正后，在设定严格入市条件的基础上，首次以法律形式允许集体经营性建设用地入市用于非农建设。

然而，严格的法律规范与复杂的实践之间长期存在张力。长期以来，受国有建设用地供应有限、审批周期长、价格高等因素制约，部分投资者在集体土地上建设加油站并投入运营，形成了一批历史遗留站点。与此对应的大量加油站租赁/转让合同处于有效与无效之间的灰色地带，法律规范的刚性要求与特定历史时期形成的既有事实之间存在矛盾。随着土地管理日趋严格，行政机关可能对违法用地作出处罚，导致合同难以继续履行；当事人也常以用地违法为由，“借主张合同无效毁约”。综合考虑用地法规政策的变迁、大量合同已获得长期履行、经营方已取得系列危险化学品特许经营许可等因素，如何认定此类加油站租赁合同、转让合同（含资产收购合同、买卖合同）的效力，值得深入研究。 

关于2019年《土地管理法》修正后新建加油站的用地性质问题，亦不乏争议。对2019年《土地管理法》修正前建成且纠纷已终审的加油站案件，因已尘埃落定，本文不再讨论。2019年后新建的加油站，因用地管控趋于严格，违法占用集体土地情形较少，加之诉讼具有滞后性，目前仅有偶发个例，本文暂不涉及，笔者将持续关注。

限于篇幅，本文将分上、下两篇展开：上篇梳理用地法规和政策沿革，探讨现阶段新建加油站的用地合规问题，为企业合规经营提供指引；下篇将从司法实践出发，集中探讨2019年《土地管理法》修正前使用集体土地建成的加油站，其租赁/转让合同的合同效力，在新法实施后应如何认定的问题。

一、《土地管理法》及集体建设用地入市政策沿革

我国土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。原2004年《土地管理法》第43条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”；第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。据此，原《土地管理法》时代，加油站作为商业服务设施，须使用国有商服建设用地——这一结论在过往土地分类规范中亦得到确认。¹

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议同步通过关于修改《土地管理法》《城市房地产管理法》的决定，新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条的全部内容；调整了集体建设用地的分类方式，将集体建设用地分为集体公益性建设用地、宅基地、集体经营性建设用地三类²；并对原第63条作出修改，首次允许非集体经济组织成员在符合法定条件和程序时，通过出让取得集体经营性建设用地使用权³或通过出租使用集体经营性建设用地。

其实，早在2019年新《土地管理法》正式颁布实施以前，中央即开始集体建设用地入市的改革，并出台、实施相应政策。如，2004年即已经存在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）关于“在符合规划的前提下，村庄、集体、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的政策导向；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”；2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，并在全国选取了33个的县（市）行政区域进行第一轮试点。

而需注意的是，尽管新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，但并非完全放开，仍受多重限制：

一是入市条件和程序较为严格。根据修正后的《土地管理法》第63条、第23条，入市条件为：“一是只有土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，才允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。二是规定入市须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。三是土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。”⁴此外，第64条明确了入市后的用途管制原则，要求“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”；2021年《土地管理法实施条例》第37、38条进一步要求国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，集体经营性建设用地须符合国土空间规划。这意味着，只有土地利用总体规划和城乡规划（或国土空间规划）确定为工业、商业等经营性用途，并且纳入土地利用年度计划的建设用地，才能作为经营性建设用地使用。

二是集体经营性建设用地入市尚未在全国范围内全面推行。截至目前，国务院层面仍未出台系统、全面的配套办法。2023年3月自然资源部曾印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，启动第二轮（深化）试点，试点范围大幅扩大至全国约350个县（市、区）。试点的目的在于探索农村集体经营性建设用地使用权权能实现形式，进一步明确入市范围、土地用途、入市方式和程序、监管环节，保障入市土地权能。目前，经过2015—2018年第一轮试点和2022年末—2024年底深化试点，入市取得更多突破和经验，但尚不具备在全国范围内全面推进的客观条件，2026年中央一号文件⁵的基调也为“有序推进农村集体经营性建设用地入市”，仍强调稳步推进、规范引导。

二、现阶段新建加油站的用地性质的探讨

在《土地管理法》2019年修正后、集体建设用地未实现与国有土地同等入市和同价同权的现阶段，对于城镇开发边界内⁶，尤其是城市范围内的加油站，能否使用集体建设用地建设的问题，值得进一步探讨。

对此，国务院办公厅2019年曾发布的《关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发[2019]42号）第17条提出“乡镇以下具备条件的地区建设加油站、加气站、充电站等可使用存量集体建设用地，扩大成品油市场消费。” 笔者认为：该国办发文件仅就“乡镇以下地区”打开了使用集体建设用地建设加油站的通道，乡镇以下地区被解禁列入正面清单，一定程度上也可理解为，原则上，乡镇以上地区仍应使用国有建设用地建设。

自然资源部2019年8月31日发布的《关于政协十三届全国委员会第二次会议第2901号（资源环境类171号）提案答复的函》也曾指出加油站应通过出让取得国有建设用地使用权：“在加油站用地供应方面，根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），零售加油网点用地属于商业服务业设施用地，按照《物权法》第一百三十七条⁷规定，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。目前，法律层面尚未允许加油站等商业用地以‘迁建’或其他名义通过公开竞价以外的方式取得土地。加油站拆除后重新建设的，应当符合国土空间规划与成品油零售发展规划，在符合安全要求和站点服务半径等标准的条件下选址，并应当以招标、拍卖或挂牌等方式取得土地使用权。”

从地方关于成品油建设、管理的规定来看，现阶段乡镇以上地区也仍以国有建设用地为原则。例如：①《浙江省成品油流通管理实施细则（试行）》（2025年12月31日印发）规定：“（三）在优化存量成品油零售网点基础上，乡镇以下具备条件的地区建设加油站，可依法依规使用存量集体经营性建设用地。”②《江苏省成品油流通管理办法》（2022年3月1日起施行）第十六条规定：“自然资源主管部门应当根据年度国有建设用地配置计划和零售网点规划确认文件，发布零售网点建设用地使用权出让公告，并依法通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让土地使用权。” ③《武汉市人民政府办公厅关于加强乡村及偏远地区加油站建设的通知》（武政办〔2021〕16号）允许农村及偏远地区使用集体建设用地，但只能采取入股、联营的方式：“二、保障建设用地。自然资源和规划部门要加大对农村及偏远地区建设加油站的支持力度，在土地利用计划中统筹安排农村及偏远地区加油站建设用地，允许对农村及偏远地区的国有建设用地采取招标、拍卖、挂牌出让（租赁）方式供应加油站用地。支持农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地以土地使用权入股、联营等形式建设加油站。” ④《广东省成品油流通管理条例》（2024年12月1日起实施）第十一条虽笼统认可国有土地和集体经营性建设用地都可用于成品油零售网点建设，但未对集体经营性建设用地的适用区域作出规制。

另外，从自然资源部办公厅发布的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）第十五条“使用农村集体建设用地的情形”，以及2024年12月2日自然资源部、国家发展和改革委员会、国家林业和草原局发布的《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》（自然资发〔2024〕273号）第一条第七项关于“可申请使用农村集体建设用地”的列示情形来看，只提及以下类型项目使用集体建设用地，未提交加油站建设项目：（1）集体经济组织兴办企业、或与其他单位、个人以入股、联营等形式共同举办企业；（2）乡（镇）村建设；（3）矿产资源开采、文旅经营、城镇开发边界外的露营旅游和旅居车营地、乡村民宿、养老服务设施等建设项目。

值得一提的是，近两年来的深化试点也推进了集体土地用于解决加油站需求的探索。在试点地区，山西省代县盛源加油站及附属设施项目入选自然资源部2024年农村集体经营性建设用地入市典型示范案例⁸；吉林松原市前郭县为集体经营性建设用地入市试点，2023年公告确定拟入市地块2宗，主要用于加油站等商业服务设施⁹。在非试点地区，需依据《土地管理法》第六十条，通过入股、联营方式取得集体建设用地使用权，近几年也出现了不少以入股联营、集体产业用地项目方式落地的加油站。如云南玉溪以“小组土地出租+多村入股+村企合作”模式与中石化合作建成后卫加油站¹⁰；广西南宁高新区农村集体产业用地项目中，包括广西国川新能源开发有限公司邕武加油站项目¹¹。

综上，笔者认为，2019年新修正《土地管理法》虽打破了集体经营性建设用地用以建设加油站的法律壁垒，但集体经营性建设用地的使用仍面临多重限制，乡镇以上地区仍以使用国有建设用地建设为原则（主）；对于农村集体经营性建设用地入市试点地区，可依据当地政策及操作规范，探索使用依法登记的集体经营性建设用地；对于非试点地区，亦可结合地方政策，研究通过入股、联营等方式落地加油站项目。实践落地时，建议严格遵循国土空间规划、用途管制及民主决议程序要求，并密切关注区域政策动态。

[1] 见《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）、《土地利用现状分类》（GBT21010-2007）、《国土资源部关于印发试行<土地分类>的通知》（国土资[2001]255号）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）

[2] 现行《土地管理法》第59条规定的集体建设用地用于村民住宅、公共设施和公益事业建设以及乡镇企业；第63条新设集体经营性建设用地，用于工业、商业等经营性用途。

[3] 概念上，“集体经营性建设用地”首次被提及是在2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》将集体经营性建设用地界定为“存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”。

[4] 王瑞贺，魏莉华主编《中华人民共和国土地管理法释义》P29

[5] 《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》

[6] 城镇开发边界，是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。其划定了城市集中连片开发建设地区的边界，是促进城镇集约集聚建设，控制城市无序蔓延的措施。2023年10月8日，自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）2026年2月11日，自然资源部印发《城镇开发边界管理办法（试行）》（自然资规〔2026〕1号）。

[7] 《物权法》第一百三十七条：设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。该条所指“建设用地使用权”，结合第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”之规定，仅指国有建设用地使用权，不包括集体建设用地使用权。

[8] https://www.dt.gov.cn/dtszf/sxyw/202412/72cc51c2ea374a59bea67a6a229bff40.shtml

[9] https://zrzy.jlsy.gov.cn/gzdt/202308/t20230803_501709.html

[10] https://www.yxlz.gov.cn/jclw/84083.jhtml

[11]https://gxq.nanning.gov.cn/zwgk/zwdt/tzgg/t5295877.html?f_link_type=f_linkinlinenote&flow_extra=eyJpbmxpbmVfZGlzcGxheV9wb3NpdGlvbiI6MCwiZG9jX3Bvc2l0aW9uIjowLCJkb2NfaWQiOiIxYTI3YzRlN2I4YjFkOWEzLWFkYjYyZDk1YWRhOWU0MjYifQ%3D%3D

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