中国在国家豁免问题上的立场转变——中国《外国国家豁免法》简评

一、概述

国家豁免系国际公法下的规则之一，其目的是防止主权国家在外国法院或仲裁庭被起诉或执行，以使主权国家在不受其他主权国家干涉的情况下履行其公共职能。国家豁免通常排除了法院地国（法院地的法院或仲裁庭）在外国为当事方的情况下行使审判管辖权或执行管辖权¹。

国家豁免的理论基本上是“二分法”。其中一个理论是绝对豁免，其起源于十八世纪的传统做法，即主权国家完全不受外国管辖。近年来，越来越多的国家正接受新的理论，即相对豁免：主权国家只有在实施主权行为时才享有外国管辖豁免。如主权国家实施非国家行为，则可以受外国管辖。一些普通法司法区，包括美国和英国，已制定关于外国国家豁免的法律²。一些大陆法系国家，如日本和俄罗斯，也对外国国家豁免进行相关立法。

中国³作为世界第二大经济体和大陆法系国家，长期以来支持并坚持绝对豁免原则，这一原则在中国外交部的公开声明以及公开的司法案例中得到了体现。然而，中国一直未能颁布一部法律来充分阐述其在外国国家豁免问题上的立场。在国际层面，中国于2005年9月14日，签署了采用相对豁免理论的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（“《公约》”）。《公约》迄今为止尚未得到中国的批准。

2023年9月1日，全国人民代表大会颁布了中国第一部关于外国国家豁免的法规——《中华人民共和国外国国家豁免法》（“中国《外国国家豁免法》”），自2024年1月1日起施行。新法共包含23个条文，表明中国在外国国家豁免问题上的立场从传统做法转向更加开放的思维方式。新法有望成为中国涉外法治构建进程中的核心法律之一。

中国《外国国家豁免法》在很大程度上反映了《公约》中承认外国主权国家相对豁免的若干规则，包括各类不适用国家豁免的特殊情况，如商业活动、雇佣合同、人身伤害和财产损害、商事仲裁和投资协定仲裁等。这可视作中国对这一问题立场的重大变化，而在过去几十年里，中国对国家豁免问题的立场一直相对保守并不变。

二、历史上的中国国家豁免立场与实践

在新法颁布前，中国奉行绝对豁免原则。这一立场反映在以下几项渊源之中。

（一）中国外交部的公开声明

中华人民共和国外交部通过公开声明表明了中国在国家豁免问题上的立场。这是因为外国国家豁免被视为应由中国外交部管理的外交事务。此前，中国外交部的声明是一致的，即中国针对外国国家豁免采用绝对豁免原则。

由一国外交部处理国家豁免问题在其他司法区也很常见。例如，在美国颁布《1976年外国主权豁免法案》（“《外国主权豁免法》”）之前，美国国务院有权就外国国家豁免问题表明立场，而美国法院一般会服从其行政部门的决定⁴。

2023年9月5日，在《中国外国国家豁免法》颁布几天后，中华人民共和国外交部举行新闻发布会，并表示，这项新法律将“为中国法院审理涉及外国国家及其财产的民事案件提供法律依据”且“符合国际法和各国实践”⁵。

（二）有关外国国家豁免的立法

在中国《外国国家豁免法》颁布之前，在中国已有多部关于国家豁免的立法。其中最引人注目的是《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》⁶。该法规定，外国中央银行的财产不受财产保全和执行的司法强制措施，但有两种例外情况：外国中央银行或其所属国政府书面放弃豁免的，或指定用于财产保全和执行的财产。该法只适用于外国中央银行所有的财产，包括外国中央银行的现金、票据、银行存款、有价证券、外汇储备、黄金储备及该银行的不动产和其他财产。然而，这项法律更多地被视为一个象征，因为没有公开的案例显示该法曾被实际适用。

该法在中国于过去所采取的绝对豁免原则之下，明确规定了例外情况。

（三）法院案例

在中国《外国国家豁免法》之前，只有少数案例表明了中国在这一问题上的立场。

1.  1911年铁路债券案

1911年铁路债券案是20世纪80年代中国在国家豁免问题上最著名的案例之一。1979年11月13日，美国公民拉塞尔·杰克逊（Russell Jackson）与其他原告一道，于美国阿拉巴马北区地方法院起诉中华人民共和国，要求支付1911年清政府发行的某些债券。该诉讼基于美国《外国主权豁免法》，其规定主权国家的商业行为不受主权豁免的约束。

最初，中国完全拒绝参与这一程序。我国既没有回应诉讼请求，也没有在美国法院出庭。美国法院之后作出了缺席判决，认为原告有权获得全部未付本金和利息，总额超过4000万美元⁷。

缺席判决作出后，中国于1983年1月向美国法院发出外交照会，称美国法院的判决违反了“国际法基本准则”，如果美国法院对中国进行缺席判决，并对中国在美财产进行强制执行，中国政府保留采取“相应措施”的权利⁸。

随后，在与美国国务院磋商后，中国提出动议以驳回该缺席判决，认为美国《外国国家豁免法》对1911年完成的交易所产生的诉因不具有追溯力。

随着中国的动议，美国国务院向美国地方法院提交了一份利害声明，总结了中国对国家豁免的基本立场⁹。

“中国坚持这一原则的部分原因是，在19世纪和20世纪初，中国在域外法律和西方国家（在中国境内）治外法权方面的不利经验……

中国声称，相对豁免并没有成为国际法的规则，……只有少数国家认可相对豁免，而且总的来说，不包括认为相对豁免不符合其利益的发展中国家。

美国不能通过改变其国内法来废除绝对主权豁免这一被普遍认同的的国际法原则。尽管相对豁免可能是一项正在发展的国际习惯法，但中国表示，相对豁免对不同意该原则的主权国家没有约束力，其并不适用于中国，中国继续坚持绝对主权豁免的原则。”¹⁰

美国法院最终裁定，“相对豁免在诉争债券发行或到期时并非法律”，因此驳回了缺席判决¹¹。尽管原告向第十一巡回上诉法院提出上诉，但美国上诉法院确认了地区法院的意见，即法院对原告的索赔不存在属事管辖权¹²。

尽管1911年的铁路债权案是一个美国法院的案件，但其反映了自20世纪70年代末中国改革开放以来，中国一直坚持其长期立场，即外国主权国家绝对不受另一个国家法院的裁决或执行的约束。

2. FG诉刚果民主共和国

FG诉刚果民主共和国案是中国阐明主张绝对豁免立场的又一例证。虽然这一案件为香港特别行政区法院案件，但最终仍被呈递至全国人民代表大会进行立法解释。

FG Hemisphere Associates LLC（“FG”），一家特拉华州公司，是国际商会于2003年4月30日对刚果民主共和国作出的两项有利于Energoinvest公司的仲裁裁决的利益受让人。FG向刚果民主共和国索赔的金额超过1亿美元。

2008年4月22日，刚果民主共和国与中国国家铁路集团有限公司（“中铁集团”）及其在香港注册的子公司（统称为“中铁子公司”）签订协议，中铁子公司应向刚果民主共和国支付总额为2.21亿美元的“入场费”。

FG随后获悉这一协议，并在香港原讼法庭对刚果民主共和国、中铁子公司和中铁集团提起强制执行程序，声称部分“入场费”应被视为刚果民主共和国在香港的财产，因此该部分“入场费”应根据FG持有的两份ICC仲裁裁决的利益被强制执行。

刚果民主共和国随后提出抗辩称，其作为外国享有主权豁免权，特别是对其国有资产的强制执行豁免权，因此不受当前强制执行程序的约束。

2008年11月20日，中国外交部驻香港特别行政区特派员公署（“外交部公署”）发出一封信，由香港律政司司长（作为本案的介入人）于2008年12月2日向原讼法庭提交，以证明中国对国家豁免的立场（“第一封信”）。第一封信指出：

“我国一贯的原则立场是，一国国家及其财产在外国法院享有绝对豁免，包括绝对的管辖豁免和执行豁免，从未适用所谓的‘相对豁免’原则或理论。”

原讼法庭于2008年12月12日作出判决¹³。芮安牟法官在判决书中认为，尽管有第一封信的说明，但有迹象表明，由于中国于2005年签署了《公约》，该公约采取了相对豁免理论，因此中国在主权豁免方面的立场可能已发生变化。从芮安牟法官的观点来看，“中国政府既然已经签署该公约，必须被视为最少已接受了该公约的条文中所蕴含的理念”。

芮安牟法官认为，在本判决中不需要确定香港应采用哪种国家豁免理论，因为刚果民主共和国的行为本身应被视为主权行为，刚果民主共和国将享有主权豁免。芮安牟法官随后宣布，法院对刚果民主共和国没有管辖权。FG后来向香港上诉法院提出上诉。

针对芮安牟法官在上述判决中的意见，外交部公署向香港上诉法庭发出了另一封信（“第二封信”），声明：

“但我国迄今尚未批准《公约》，《公约》本身也并未生效，因此《公约》对我国不具有拘束力……在签署《公约》后，我国坚持绝对豁免的立场并没有发生变化，也从未适用或认可所谓的‘相对豁免’原则或理论。”

2010年2月10日，香港上诉法庭以二比一的表决认定，“相对豁免理论现时继续适用于香港”，刚果民主共和国是否可以享有主权豁免取决于“入境费”的性质。对于具有商业性质的部分，刚果民主共和国不享有国家豁免。因此，上诉法庭推翻了原讼法庭的判决，准许原告执行这两项仲裁裁决¹⁴。

随后，FG、中铁集团、中铁子公司和律政司司长向香港终审法院提出上诉。

就上诉法庭的判决，外交部公署向终审法院发出了第三封信，声明：

“我国在国家豁免问题上一贯坚持一国国家及其财产在外国法院享有绝对豁免，包括绝对管辖豁免和执行豁免……1997年6月30日以前，英国将其1978年《国家豁免法》延伸适用于香港。该法涉及外交事务，其所反映的所谓的‘相对豁免’原则或理论与我国一贯主张的绝对豁免原则立场不相符。”

“我国在国家豁免问题上一贯坚持绝对豁免立场，已为国际社会广泛了解。鉴于香港特别行政区是我国不可分离的部分，因此，如果香港特别行政区采用‘相对豁免’原则，将导致我国一贯坚持绝对豁免的立场受到质疑。”

2011年8月6日，终审法院以三比二的表决作出临时判决，驳回上诉法庭的判决。终审法院认定核心问题是香港司法机关将采用的豁免理论，因此这涉及中国内地与香港特别行政区的权力划分。因为系香港基本法的问题，须交由全国人民代表大会常务委员会对《基本法》进行解释，再由终审法院根据《基本法》作出进一步判决。

2011年8月26日，全国人大常委会发布解释，确认中央人民政府“有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策”，香港特别行政区“必须适用和实施中央政府决定采取的国家豁免规则或政策”。香港终审法院于2011年9月8日根据刚果民主共和国的国家豁免权作出终审判决，驳回了全案¹⁵。

3. TNB诉中国中煤能源集团有限公司

尽管中国明确主张主权国家享有绝对豁免权，但中国并未将这一立场扩张至国有企业，这一点在TNB诉中国中煤能源集团有限公司案中得到了体现。

2014年12月17日，根据一份仲裁裁决，中国中煤能源集团有限公司（“中煤”）应向马来西亚私营公司TNB燃料服务有限公司（“TNB”）支付5,274,023.11美元。

2015年6月10日，应TNB的要求，香港原讼法庭准许TNB在香港执行裁决。中煤辩称，中煤是一家国有企业，是中国中央人民政府的下属实体之一，因此享有法院管辖豁免。

2017年3月9日，国务院港澳事务办公室致函法庭。这封信是向本案的介入人香港律政司司长发出的，目的是确认中央政府对中煤诉讼案中的豁免权问题的意见。该信件指出：

“中国中煤能源集团有限公司是依法设立的国有独资企业，是企业法人。根据我国有关法律规定，国有企业是独立的法人，自主开展生产经营活动，独立承担法律责任，其并不享有高于于其他企业的特殊法人地位或法律利益……因此，除经适当授权代表国家进行的行为等极为特殊的情况外，我国国有企业在进行商业活动时不应被视为中央政府的一部分，不应被视为代表中央政府履行职能的机构。”

法庭认定中煤构成独立于中央人民政府的法人实体，驳回了其豁免权主张，并对中煤在香港的财产作出保全令¹⁶。

三、中国《外国国家豁免法》要点简述

中国一直坚持外国主权国家应享有绝对豁免的立场，直到中国《外国国家豁免法》生效之日。这一新颁布的法律有六个方面值得注意。

1.  新法确立了外国国家及其财产在中国法院享有管辖和执行豁免的基本原则。

第三条规定：“外国国家及其财产在中华人民共和国的法院享有管辖豁免，本法另有规定的除外。”第十三条规定：“外国国家的财产在中华人民共和国的法院享有司法强制措施豁免。”

2.  新法明确规定了适用范围，即只有外国主权国家、国家机关或其组成部分、以及外国主权国家授权行使主权权力且基于该项授权从事活动的组织或者个人，才可以提出国家豁免抗辩¹⁷。

然而，什么是外国的“国家机关”或“组成部分”，这给今后的法律解释提出了问题。

3.  中国首次详尽列举了中国法院可以对涉及外国国家及其财产的纠纷行使管辖权的情形。

这些情形包括：

1) 同意”：外国国家通过国际条约、书面协议、向处理案件的中国法院提交的书面文件、通过外交渠道等方式向中国提交书面文件，明示接受中国法院管辖；或者其他明示接受中国法院管辖的方式¹⁸。

2)“商业活动”：外国国家与包括中华人民共和国在内的其他国家的组织或个人进行商业活动，且此类商业活动发生在中华人民共和国领域内，或虽然发生在中华人民共和国领域外但在中华人民共和国领域内产生直接影响，外国国家不享有这种商业活动引起的诉讼豁免¹⁹。

3)“劳动合同”：对于外国国家为获得个人劳动或者劳务而签订的全部或者部分在中华人民共和国领域内履行的劳动合同引起的诉讼，外国国家不享有中国法院管辖豁免²⁰。

4)“侵权赔偿”：对于外国国家在中华人民共和国领域内的行为造成人身伤害、死亡或者动产、不动产损失的引起的赔偿诉讼，外国国家不享有豁免²¹。

5)“知识产权”：对于涉及知识产权相关事项的诉讼，如确定外国国家受中国法律保护的知识产权的归属和相关权益，以及外国国家侵害受中国法律保护的知识产权所有权及相关权益，外国国家不享有豁免²²。

6)“仲裁”：如果外国国家与无论是组织还是个人的相对方签署了商业协议，并且该商业协议包含允许任何一方将商业协议引起的争议提交仲裁解决的仲裁协议，或者外国国家已与其他国家签订投资条约，根据该条约同意将与其他国家投资者的争议提交仲裁解决，当中国法院被请求确定仲裁协议的有效性、承认和执行仲裁裁决、撤销仲裁裁决、以及法律规定其他由中国法院审查的仲裁事项时，外国国家不享有豁免²³。

除管辖豁免外，中国《外国国家豁免法》还规定了与执行豁免有关的若干例外情况，包括：

1) 外国国家以国际条约、书面协议或向中国法院提交书面文件的方式明示放弃司法强制措施豁免；

2) 外国国家已拨出或者专门指定财产用于司法强制措施执行；或

3) 为执行中国法院生效的判决，对外国国家在中华人民共和国领域内、用于商业活动且与诉讼有联系的财产采取司法强制措施²⁴。

应当注意的是，根据第14条，“司法强制措施”可以广义地解释为包括判决前的临时措施，如财产保全，或判决后的执行措施，尽管法律规定本身没有明确作出这种区分。

4. 新法规定了涉及外国国家的案件的程序规则。例如，第十七条规定，诉讼文书可以按照外国国家与中国缔结或者共同参加的国际条约规定的方式，或者按照外国国家接受且中国法律不禁止的其他方式向外国国家送达。

又例如，第十八条规定了缺席判决程序：

1) 缺席判决期限：自诉讼文书送达外国国家之日起六个月之后；

2) 文书的送达：依照第十七条的规定；

3) 上诉期限：自判决书送达之日起六个月。

5. 新法赋予中国外交部在处理外国国家豁免案件中的两个主要角色，即：

• 向中国法院出具与外国国家行为有关的某些事实问题的证明文件；

• 就涉及外交事务和其他重大国家利益的问题向中国法院出具意见²⁵。

6. 新法采纳了国际公认的对等原则。第二十一条规定，外国给予中国国家及其财产的豁免待遇低于本法规定的，中国实行对等原则。

然而，第二十一条没有规定对等原则适用的更具体规则，也没有明确中国法院是否有任何自由裁量权来决定是否适用对等原则。

四、结论

中国《外国国家豁免法》的通过是中国维护国家主权和安全的重大举措，有助于填补外国国家豁免领域的空白，加快完善中国涉外法律制度。这也标志着中国国家豁免问题将由中国法院而非外交部决定。

新法本身没有提及其是否适用于香港特别行政区和澳门特别行政区。然而，由于外交事务由中国中央政府管理，这意味着在香港和澳门的外国国家豁免规则可能必须与新法中反映的立场保持一致。

未来如何在中国法院对外国国家提起诉讼，以及中国法院将如何根据《外国国家豁免法》行使司法自由裁量权来审理此类案件，将会是一个有趣的话题。 

1. Brownlie’s Principles of Public International Law, James Crawford, 8th ed., p.488.

2. 美国已颁布《1976年外国国家豁免法案》，编纂于美国法典编号Title 28, §§ 1330, 1332, 1391(f), 1441(d), 及1602–1611。英国亦已颁布《1978年国家豁免法案》。

3. “中华人民共和国”指中国大陆、香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾地区。

4. International Civil Litigation in United States Courts, fifth edition, Gary B. Born, on page 232-234.

5.https://www.mfa.gov.cn/fyrbt_673021/202309/t20230905_11138002.shtml

6. https://baike.baidu.com/item/中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法/1302801?fr=ge_ala

7. Jackson v. The People’s Republic of China, 550 F.Supp.869 (1982).

8. Jackson v. The People’s Republic of China, 794 F.2d 1490 (1986).

9. Jackson v. The People’s Republic of China, 596 F.Supp.386 (1984).

10. Jackson v. The People’s Republic of China, 794 F.2d 1490 (1986).

11. Jackson v. The People’s Republic of China, 596 F.Supp.386 (1984).

12. Jackson v. The People’s Republic of China, 794 F.2d 1490 (1986).

13. HCMP 928/2008.

14. CACV 373/2008 & CACV 43/2009.

15. FACV Nos 5, 6 & 7 of 2010.

16. HCCT 23/2015.

17.《外国国家豁免法》第2条。

18.《外国国家豁免法》第4条。

19.《外国国家豁免法》第7条。第七条进一步将“商业活动”定义为“非行使主权权力的关于货物或者服务的交易、投资、借贷以及其他商业性质的行为”。

20.《外国国家豁免法》第8条。

21.《外国国家豁免法》第9条。

22.《外国国家豁免法》第11条。

23.《外国国家豁免法》第12条。

24.《外国国家豁免法》第14条。

25.《外国国家豁免法》第19条。