欧洲外商投资安全审查制度简介与浅析——匈牙利篇
前言
近年来，多边规则不断受到挑战，地缘政治不确定性增强，产业链供应链稳定性更加受到重视。上述背景加上新技术带来的商业模式和经济变革，各国政府监管部门对于外商投资监管投入了更多关注，更加重视外商投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在前述大背景下，欧盟和欧洲各国纷纷通过立法或修法，建立或完善外商投资安全审查制度。同时，尽管受到通货膨胀和俄乌冲突等不利因素影响，欧洲经济在后疫情时代仍呈现出复苏趋势，中国在欧洲的投资虽然仍处于低位，投资机会仍然存在。鉴于以上，本系列文章将对欧盟以及英国、德国以及东欧等欧洲国家近年来的外商投资安全审查制度新动向进行介绍说明，为中资企业赴欧投资提供一定的指引和参考。
匈牙利是地处欧洲中部的内陆国家，属于中等发达国家，经济发展水平在中东欧地区位居前列。匈牙利地理位置优越，区位优势突出，基础设施完善，劳动力性价比高，投资环境较好，形成了汽车、电子、制药、信息、可再生能源及物流等支柱产业，奠定了其在欧洲生产基地和物流集散中心的地位。近年来，匈牙利营商环境在中国—中东欧国家合作综合指数排名中一直位列第一1。基于此，本文将对匈牙利外商投资安全审查制度做简要介绍，旨在为中国投资者未来的投资方向提供启发。
匈牙利外商投资安全审查制度历史沿革
2018年前，匈牙利并无特殊的安全审查规则，仅对少数特殊领域设有外商投资限制。根据《外商投资法案》（（Act XXIV of 1988），外国投资者对赌博业、电信和邮政、自来水供给、铁路、公路、水运和民航业进行投资，须获得匈牙利政府批准。另外，根据《信贷机构和金融企业法案》（Act CCXXXVII of 2013），外国商业银行在匈牙利投资之前必须获得匈牙利央行金融机构监管部门的许可。2
2018年10月，匈牙利议会通过《2018年第LVII号关于审查损害匈牙利安全利益的外国投资法案》（2018. évi LVII. Törvény a Magyarország biztonsági érdekét sértő külföldi befektetések ellenőrzéséről，“2018法案”），该法案以及匈牙利政府根据该法案的授权颁布的246/2018号法令（246/2018. (XII. 17.) Korm. Rendelet a Magyarország biztonsági érdekét sértő külföldi befektetések ellenőrzéséről szóló 2018. évi LVII. törvény végrehajtásáról，“2018法令”）同时于2019年1月1日生效，对涉及特定敏感领域的特定投资的事前申报义务进行了规定。
2020年6月，在新冠疫情大规模扩散的背景下，匈牙利议会通过《2020年底LVIII号关于终止国家紧急状态的过渡性规则与流行病准备法案》（2020. évi LVIII. Törvény a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről，“2020法案”），其中第85章以及配套的第289/2020号法令（289/2020. (VI. 17.) Korm. rendeleta magyarországi székhelyű gazdasági társaságok gazdasági célú védelméhez szükséges tevékenységi körök meghatározásáról ，“2020法令”）扩大了外商投资审查范围，外国投资者通过订立合同、单方法律声明或公司决定的方式，对匈牙利境内的战略性企业进行投资并符合特定条件的，同样将落入外商投资安全审查的范围。2022年，匈牙利政府基于紧急状态又出台了561/2022号法令（561/2022. (XII. 23.) Korm. Rendelet a magyarországi gazdasági társaságok gazdasági célú védelméhez szükséges egyes rendelkezések veszélyhelyzet ideje alatti eltérő alkalmazásáról，“2022法令”），进一步降低了审查门槛，扩大了审查范围。3
鉴于2020法案和2020法令的过渡性质以及2022法令基于紧急状态，均具有不稳定性，本文将会对两套制度都进行介绍，即下文所称“旧的”外商投资安全审查制度（主要基于2018法案和2018法令）和“新的”外商投资安全审查制度（主要基于2022法令、2020法案和2020法令）。
“旧的”外商投资安全审查制度
一、基本概念
外国投资者，指（1）欧盟、欧洲经济区和瑞士联邦以外的国家或地区的自然人，（2）欧盟、欧洲经济区和瑞士联邦以外的国家或地区注册的实体，以及（3）在匈牙利、欧盟、欧洲经济区或瑞士联邦境内注册的实体，但其最终控制人是上述（1）或（2）。4
取得股权，指（1）通过收购股权或成立实体的方式，直接或间接拥有境内非上市实体25%以上股权，或上市公司10%以上股权，5（2）通过收购股权或成立实体的方式，对境内实体具有决定性影响，6或（3）在境内设立分支机构。7
取得经营权，指取得从事相关业务所必需的基础设施、设备或资产的使用权或经营权。8
新增经营范围，指下列三类实体新增经营范围，分别为（1）外国投资者直接或间接拥有25%以上股权的境内非上市实体，（2）外国投资者直接或间接拥有10%以上股权的境内上市公司，或（3）外国投资者具有民法典规定的决定性影响的实体。9
取得股权、取得经营权、新增经营范围，是“旧的”匈牙利外商投资安全审查制度适用的三种投资形式。如无特别指出，下文将使用“取得股权”、“取得经营权”、“新增经营范围”作为简称，指代上述定义中情形。
二、强制申报
外国投资者在特定领域10进行投资（包括取得股权、取得经营权或新增经营范围）的，落入外商投资安全审查范围，触发强制申报11义务。具体如下：
（一）取得股权的情况下
外国投资者拟通过取得股权的方式对以下特定领域进行投资的，须进行申报12：
1. 制造武器弹药、军事装备和装置；
2. 制造军民两用物项；
3. 制造政府法令所规定的情报装置和设备；
4. 提供信贷机构和金融企业法规定的金融服务，或提供辅助性金融服务中的支付系统服务；
5. 提供电力法所涵盖的服务；
6. 提供天然气供应法所涵盖的服务；
7. 提供供水公共事业法所涵盖的服务；
8. 提供电子通信法所涵盖的服务；
9. 建立、开发或运行国家和地方政府机构电子信息安全法所涵盖的电子信息系统；
10. 从事保险和再保险活动以及与保险活动直接相关的经营活动。
（二）取得经营权的情况下
外国投资者取得特定领域中第5至8项业务领域所必须的基础设施、设备和资产的使用权或经营权的，须进行申报。13
（三）新增经营范围的情况下
外国投资者所投资境内实体新增经营范围从事特定领域相关业务的，须进行申报。
三、申报与审查程序
（一）审查机构
负责管理民事国家安全服务的部长负责相关投资的审查和批准（“审查机构”）。14
审查中，内务部部长可以根据需要向其他相关部门征求意见。其他相关部门在审查时有建议权，但建议对内务部审查和批准不具有约束力。15
（二）申报
取得所有权或取得经营权的，应于投资协议、初步协议或协议缔结意向书签署后的10个自然日内向审查机构申报，并提交符合法律规定16的申报材料。17新增经营范围的，应于新增经营范围相关企业登记完成后的10个自然日内向审查机构申报，并提交符合法律规定18的申报材料。19
审查机构收到申报后，应立即（不迟于8个自然日）向申报方发出收到申报的通知。20
审查机构可以根据审查需要，在收到申报后的45个自然日内要求外国投资者补充提交数据、信息或文件。外国投资者如未在期限届满前补充提交，审查机构可以再次提出要求。如再次要求的期限届满后，外国投资者仍未补充提交，审查机构应终止审查程序。21
（三）审查具体流程
审查机构应在收到申报后的60个自然日内完成审查。22
如存在特殊合理理由，审查机构可在期限届满前向申报方发出书面通知，将审查期限延长至多不超过60个自然日。23
（四）审查决定
审查机构审查后，认为相关投资不会对匈牙利的国家安全造成损害的，应出具申报确认书（即批准同意）。24
审查机构审查后，认为相关投资将对匈牙利的国家安全造成损害的，应书面作出禁止投资的决定。25
对于审查机构作出的禁止决定，外国投资者可以违反必要程序要求为由，向布达佩斯首都地区法院提起行政诉讼。该法院认为审查机构所所做决定违反法律规定的，可废除该禁止决定并要求审查机构重新作出决定。26
（五）依职权发起的审查
对于符合应进行投资前申报而未申报即实施的投资，审查机构有权在知悉投资之日起18个月内或投资发生之日起5年内对该投资进行审查。27
对于满足申报条件但未申报即实施的投资，审查机构审查后，认为相关投资将不会对匈牙利的国家安全造成损害的，应出具申报确认书。28
对于满足申报条件但未申报即实施的投资，审查机构审查后，认为相关投资将对匈牙利的国家安全造成损害的，应作出禁止投资的决定，并要求外国投资者在3个月内出售其取得的所有权（且匈牙利政府享有优先购买权）、终止投资造成的影响、关闭分支机构或改变其经营范围等。29
四、触发申报义务投资的法律效力
在触发申报义务的情况下，未经申报或审查机构对相关申报作出禁止决定的，外国投资者（1）不得在公司股权登记册上登记，也不得行使其所持境内公司的股权；30（2）取得经营权的合同无效。31
申报且获得申报确认书的，外国投资者方可取得所有权、取得经营权或新增经营范围。具体为，（1）收到申报确认书后，方可提交公司股权登记册或提交股权登记申请；（2）经营权合同在确认申报之日起生效；32（3）收到申报确认书后，方可开展新增经营范围相关经营活动。33
五、违反申报义务的责任
未依法进行申报的外国投资者将被处以罚款。
如外国投资者为自然人，则将被处以不低于10万福林、不高于100万福林的罚款；如外国投资者为法人，则将被处以不低于100万福林、不高于1000万福林的罚款。34
“新的”外商投资安全审查制度
一、基本概念
外国投资者，具体包括三类。第一类外国投资者，指在匈牙利、欧盟、欧洲经济区或瑞士联邦以内的国家或地区的自然人、法人或其他实体，且欧盟、欧洲经济区或瑞士联邦以外国家或地区的自然人、法人或其他实体对其具有决定性影响。第二类外国投资者，指在匈牙利外，但在欧盟、欧洲经济区或瑞士联邦以内的国家或地区的自然人、法人或其他实体。第三类外国投资者，指欧盟、欧洲经济区或瑞士联邦以外国家或地区的自然人、法人或其他实体。
战略性企业，指在匈牙利成立的有限责任公司、私人有限责任公司或公共有限责任公司，其经营范围涉及具有战略意义的行业领域，特别是能源、运输和通信领域等欧盟外资安全审查条例第4（1）（a）-（e）条所指的具有战略意义的行业领域。35
具有战略意义的行业领域涉及化学部门、商业设施、通讯部门、关键工业行业、国防、堤坝、能源部门、紧急状况相关服务、金融业、食品行业和农业、政府设施、卫生事务、信息技术、核部门、建筑业、供水和污水处理服务、废品处理、建筑原材料行业、交通、运输和物流、医疗设备生产、旅游、行政和支持性服务、关键原材料、教育等24个行业大类中的部分细分门类。36
外商投资形式包括以下四类：
取得股权37，指通过有偿或无偿转让股权、出资、增资、公司改制、合并或分立的方式，直接或间接收购企业股权。
取得债券所有权38，指直接或间接取得企业的可转债或可转债发行认购权。
取得用益物权39，指直接或间接取得企业股权的用益物权。
取得经营权40，指取得企业开展经营活动所必须的基础设施、设备和资产的使用权、运营权或抵押权。
取得股权、取得债券所有权、取得用益物权、取得经营权，是紧急状态下的匈牙利外商投资安全审查制度适用的四种投资形式。如无特别指出，下文将使用“取得股权”、“取得债券所有权”、“取得用益物权”、“取得经营权”作为简称，指代上述定义中情形。
二、强制申报
（一）触发申报义务的情形
对境内战略性企业的外商投资，满足以下条件的，需进行申报。41
投资者类型
投资类型
投资额
标准
取得股权标准
第一类外国投资者、
第二类外国投资者
取得股权、取得债券所有权、取得用益物权
3.5亿福林
直接或间接对战略性企业构成决定性影响
第三类外国投资者
取得股权、取得债券所有权、取得用益物权
3.5亿福林
战略性企业5%以上股权；上市公司3%以上股权42
第三类外国投资者
取得股权、取得债券所有权、取得用益物权
无
取得10%、20%或50%；投资后企业合计外资股比超过25%（上市公司除外）43
第一类外国投资者；
第二类外国投资者；
第三类外国投资者
取得经营权
无
无
（二）申报义务的豁免情形
满足以下条件的外转外交易可豁免申报义务：44
（1）战略性企业系外国投资者的子企业；
（2）战略性企业系外国投资者的关联企业。
三、审查程序
（一）审查机构
创新和技术部部长45应负责相关投资的审查和批准（“审查机构”）。46审查中，创新和技术部部长可以根据需要向其他部门征求意见。47
（二）申报
在取得股权/债券所有权/用益物权/经营权相关投资协议签订后的10个自然日内向审查机构申报，并提交法律规定48的申报材料。49
审查机构收到申报后，应立即（不迟于8个自然日）向申报方发出收到申报的通知。50
审查机构可以根据审查需要，要求申报方（在3-10个自然日内）或要求其他相关方（在20个自然日内）补充提交数据、信息或文件。如补充提交的要求未得到满足，审查机构应根据所收到的材料进行审查，不得终止审查。51
（三）审查具体流程
审查机构在收到申报后即开展审查。
审查机构应在收到申报后的30个自然日内完成审查。
如存在特殊合理理由，审查机构可将审查期限延长至多不超过15个自然日，且应在延长期满前书面通知申报方。52
（四）审查考量因素
判断投资是否可能对匈牙利国家安全造成损害或存在损害风险，主要以下考量因素：53
（1）投资是否存在或可能存在损害或威胁匈牙利国家利益、公共安全或公共秩序（特别是在基本社会需求供应的保障方面）的风险；
（2）投资者是否由非欧盟成员国政府（包括公共机构或武装部队）直接或间接控制；
（3）投资者是否参与了威胁欧盟成员国安全或公共秩序的活动；以及
（4）投资者是否有即将从事非法或犯罪活动的风险。
（五）审查决定
审查机构审查后，认为相关投资不会对匈牙利的国家安全造成损害的，应出具申报确认书（即批准同意）。54
审查机构审查后，认为相关投资将对匈牙利的国家安全造成损害的，应书面作出禁止投资的决定55，并就作出该禁止决定的理由进行说明。56
对于审查机构作出的禁止决定，外国投资者可以违反必要程序要求为由，向布达佩斯首都地区法院提起行政诉讼。该法院认为审查机构所所做决定违反法律规定的，可废除该禁止决定并要求审查机构重新作出决定。57
（六）依职权发起的审查
对于应申报而未申报即实施的投资，审查机构有权在知悉投资之日起6个月内或投资发生之日起5年内对该投资进行审查。58
审查后，认为相关投资将不会对匈牙利的国家安全造成损害的，应出具申报确认书59；认为相关投资将对匈牙利的国家安全造成损害的，应作出禁止投资的决定。60
四、触发申报义务投资的法律效力
在触发申报义务的情况下，未经申报或审查机构作出禁止决定的，投资相关的合同、单方声明、决定等均无效。61投资方不得被录入股份登记册，也不得在战略性企业中行使任何权利。如战略性企业的商业登记册上已经登记了收购方的相关信息，则该等信息应在商业法院的合法监督程序中删除。62
报且获得申报确认书的，外国投资者方可提交战略性企业股权登记册或提交股权登记申请。63
五、违反申报义务的责任
未依法进行申报的外国投资者将被处以罚款。
如外国投资者为自然人，则将被处以不低于10万福林、不高于投资价值的两倍的罚款；如外国投资者为法人，则将被处以不低于战略性企业上一年度净营业额的1%、不高于投资价值两倍的罚款。64
中国投资者赴匈牙利投资的建议
一、明确适用的规则
近年来，匈牙利外商投资安全审查制度变化比较频繁，总体呈加严趋势。匈牙利近年来出台的外商投资安全审查规定多为基于疫情等紧急状态的法令，这使得该类规定效力变动性较大。一是基于紧急状态的法令无须通过议会审议，出台时间较快，二是法令本身可能因宣告紧急状态解除而失效，具有不稳定性。投资者应注意自己投资时所适用的制度，以遵守匈牙利对于外商投资的申报要求。
二、系统评估触发风险
首先，投资者需要基于匈牙利行业分类制度，对投资领域是否涉及敏感领域进行评估。此外，根据现行适用的制度（即紧急状态下的外商投资安全审查制度），不同类型的外国投资者在投资股比和投资金额等方面有不同的触发标准，需要投资者在投资前结合自身情况分析是否会触发申报义务。
三、提前将审查时间纳入交易考虑
尽管规定述明了审查时限，且整体较为便捷，但尽管规定中并未明确，也并不能排除实操中会适用“停钟制度”。为避免审查影响交易最终实现，应在交易中将审查时间等纳入磋商考虑范畴，避免由于投资受到审查而使得交易搁浅的情况发生。
1. http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/xiongyali.pdf
2. http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/xiongyali.pdf
3. 需要说明的是，2022法令中部分条文内容是对2020法案和2020法令规定的重述，对该部分内容本文将援引2022法令条文。
4. 2018法案第1条。
5. 2018法案第2条（1）-（2）。
6. 2018法案第2条（1）b）。
7. 2018法案第2条（3）。
8. 2018法案第3条。
9. 2018法案第4条。
10. 2018法案第2条（4）。
11. 由于匈牙利外商投资安全审查制度中没有自愿申报规定，基于行文简洁考虑，下文所称“申报”均指强制申报。
12. 2018法案第2条（4）。
13. 2018法案第3条。
14. 2018实施法令第1条。
15. 2018实施法令第11条。
16. 申报材料的内容包括外国投资者的基本信息、业务活动，所有权结构文件、所申报投资的投资协议等文件，具体要求载于2018 法案第5条与2018法令第4条。
17. 2018法令第3条。
18. 申报材料的内容包括外国投资者的基本信息、业务活动，所有权结构文件、所申报投资的投资协议等文件，具体要求载于2018 FDI法案第5条与2018实施法令第4条。
19. 2018法令第3条。
20. 2018法案第6条（2）。
21. 2018法令第8条。
22. 2018法案第6条（4）。
23. 2018法案第6条（5）。
24. 2018法案第6条（4）a）。
25. 2018法案第6条（4）b）。
26. 2018法案第6条（8）-（9）。
27. 2018法案第9条。
28. 2018法案第9条（2）a）。
29. 2018 FDI法案第9条（2）b）-（3）。
30. 2018法案第8条（2）。
31. 2018法案第8条（4）。
32. 2018法案第8条（1）。
33. 2018法案第4条（1）。
34. 2018法案第10条。
35. 2022法令第2条（3）。
36. 涉及24个行业大类： 2022法令附件1。
37. 2022法令第3条（1）（a）-（c）。
38. 2022法令第3条（1）（d）。
39. 2022法令第3条（1）（e）。
40. 2022法令第3条（4）。
41. 2020法令第3条（1）-（4）。
42. 2022法令第3条（2）（b）。
43. 2022法令第3条（3）。
44. 2020法令第3条（5）。
45. Summary of Hungarian FDI Regimes, https://www.lakatoskoves.hu/news/summary-on-hungarian-fdi-regimes
46. 2022法令第3条。
47. 2022法令第16条。
48. 申报材料的内容包括外国投资者的基本信息、业务活动，所有权结构文件、所申报投资的投资协议等文件，具体要求载于2022法令第5条。
49. 2022法令第4条（2）。
50. 2022法令第7条。
51. 2022法令第8条。
52. 2022法令第9条。
53. 2022法令第8条（1）。
54. 2022法令第9条（1）a）。
55. 2022法令第9条（1）b）。
56. 2022法令第10条。
57. 2022法令第11条。
58. 2022法令第4条（1）。
59. 2022法令第12条（2）a）。
60. 2022法令第12条（2）b）。
61. 2022法令第18条。
62. 2022法令第17条（1）-（3）。
63 .2022法令第17条（1）-（2）。
64. 2022法令第13条。
