低空经济法律实务100问（三）

三、空域管理与飞行活动篇

低空飞行活动的合法实施，核心在于准确把握“哪里能飞、何时需批、如何合规”。实务中，高频法律风险集中于三大环节：空域属性误判（将管制空域误作适飞空域）、飞行审批遗漏（未按法定时限和程序申请）以及“黑飞”行为（未经实名登记、未经批准飞行、操控员无照等）。上述三类问题也是行政查处、治安处罚乃至刑事追责的主要触发点。本篇聚焦低空经济核心的合规问题，系统梳理禁飞区界定、飞行审批流程、人员资质要求，以及城市、夜间、跨省、表演、应急、超视距等特殊场景的额外限制与紧急情况处置规则。

26.哪些空域属于无人机的“禁飞区”？未经批准进入“禁飞区”的法律后果是什么？

无人机（无人驾驶航空器）的“禁飞区”在法律上主要对应“管制空域”及特殊空域类型。依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（下称“《暂行条例》”）第十九条规定，无人机管制空域由国家根据需要划设，其中应当划定为管制区域的范围包括：真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及下列区域上方的空域：（一）机场以及周边一定范围的区域；（二）国界线、实际控制线、边境线向我方一侧一定范围的区域；（三）军事禁区、军事管理区、监管场所等涉密单位以及周边一定范围的区域；（四）重要军工设施保护区域、核设施控制区域、易燃易爆等危险品的生产和仓储区域，以及可燃重要物资的大型仓储区域；（五）发电厂、变电站、加油（气）站、供水厂、公共交通枢纽、航电枢纽、重大水利设施、港口、高速公路、铁路电气化线路等公共基础设施以及周边一定范围的区域和饮用水水源保护区；（六）射电天文台、卫星测控（导航）站、航空无线电导航台、雷达站等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边一定范围的区域；（七）重要革命纪念地、重要不可移动文物以及周边一定范围的区域；（八）国家空中交通管理领导机构规定的其他区域。

未经空中交通管理机构批准，在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动，将面临行政处罚，情节严重的可能构成犯罪，依法追究刑事责任。故此，我们建议飞行实施方在飞行前通过官方平台核查空域属性，确认是否属于管制空域，提前完成禁飞区规避。确需在管制空域内飞行的，须向空中交通管理机构提出申请，经批准后方可实施。

27.哪些无人机飞行活动无需申请即可开展？无需申请是否意味着无需报备？

无需申请的情形：根据《暂行条例》第三十一条规定，以下飞行活动无需向空中交通管理机构提出申请：（一）微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动；（二）常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动；（三）警察、海关、应急管理部门辖有的无人驾驶航空器，在其驻地、地面（水面）训练场、靶场等上方不超过真高120米的空域内的飞行活动；但是，需在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞；（四）民用无人驾驶航空器在民用运输机场管制地带内执行巡检、勘察、校验等飞行任务，但需定期报空中交通管理机构备案，并在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞。中国民用航空局2023年12月31日《关于民用无人驾驶航空器监管服务有关事宜的公告》亦明确，上述情形无需申请。

例外情形：根据《暂行条例》规定，若前述四种飞行活动存在以下情形，仍需提出申请：（一）通过基站或互联网中继飞行；（二）运载危险品或投放物品（常规农用除外）；（三）飞越集会人群上空；（四）在移动交通工具上操控；（五）分布式操作或集群飞行。

报备要求：以上无需申请的飞行活动，并不完全免除报备义务，主要体现为对于上述第三十一条第（三）（四）项的特殊飞行活动，须在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后方可起飞。

特别提示：一般民事主体使用微型、轻型、小型无人驾驶航空器进行飞行活动，应尽量通过中国民用航空局民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM平台）提供的空域查询联系方式核查空域属性。确属适飞空域的，无需审批即可飞行，但仍需遵守实名登记、人员资质、责任保险等。

28.需要申请才能开展的无人机飞行活动，需要提前完成哪些法定审批流程？

除上一条介绍的情形外，无人机飞行活动均需申请批准后才能开展，相关批准分类流程如下：

• 一般情况的审批：根据《暂行条例》第二十六条，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当在拟飞行前1日12时前，向空中交通管理机构提出飞行活动申请。空中交通管理机构应当在飞行前1日21时前作出批准或者不予批准的决定。飞行活动已获得批准的，应当在计划起飞1小时前向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经空中交通管理机构确认后方可起飞。

• 常态飞行的审批：按照国家空中交通管理领导机构的规定在固定空域内实施常态飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请，经批准后实施。长期申请获批后，仍应当在拟飞行前1日12时前将飞行计划报空中交通管理机构备案。

• 紧急任务的审批：使用无人驾驶航空器执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的，审批流程予以简化——在计划起飞30分钟前提出飞行活动申请，空中交通管理机构在起飞10分钟前作出决定。执行特别紧急任务的，可以随时提出飞行活动申请。

29.法律上如何界定“黑飞”行为？对应的法律责任有哪些？

“黑飞”指对一切违反国家空域管理、航空管理、治安管理等相关法律法规的无人驾驶航空器飞行行为的统称，特指在法律框架内缺乏授权或突破监管限制的飞行活动。根据《暂行条例》相关规定，“黑飞”主要涵盖以下几类违法飞行行为：

• 未经实名登记飞行：民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，未经实名登记不得实施飞行活动。

• 未经批准在管制空域内飞行：未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。

• 未取得操控员执照飞行：操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员，应当向国务院民用航空主管部门申请取得相应民用无人驾驶航空器操控员执照。

• 无/限制民事行为能力人违规飞行：无民事行为能力人只能操控微型无人机，限制民事行为能力人只能操控微型、轻型无人机，且必须有完全民事行为能力人现场指导。

• 其他违规飞行行为：包括操控模型航空器在划定的空域外飞行、利用无人机实施违法拍摄军事设施、扰乱公共秩序等禁止性行为，均属于“黑飞”范畴。

上述“黑飞”行为将依法面临行政处罚、治安处罚乃至刑事法律责任，具体如下：

• 行政处罚：依据《暂行条例》第四十七条、第五十条、第五十一条等规定，由公安机关或民航管理部门处以罚款、没收飞行器等。

• 治安处罚：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十六条，违反空域管理规定飞行无人机，情节较重的，处五日以上十日以下拘留；非法穿越国（边）境的，处十日以上十五日以下拘留。

• 刑事责任：“黑飞”行为若造成航班延误、人员伤亡、重大财产损失等严重后果，可能构成以危险方法危害公共安全罪，面临三年以上有期徒刑。

• 其他后果：违法信息记入民航行业信用记录，影响企业后续经营及资质维系。

30.无人机实名登记的法定要求是什么？

根据《暂行条例》第十条，民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，未经登记不得实施飞行活动。登记通过UOM平台办理，取得登记标志后方可使用。2026年5月1日实施的强制性国家标准《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》（GB46761-2025）进一步明确，无人机须在UOM平台完成实名绑定与激活，新机未激活将锁定电机，无法飞行。

实名登记流程：登录UOM平台（https://uom.caac.gov.cn），填写个人身份信息，上传唯一产品识别码/产品序列号（SN）及相关佐证材料。登记完成后，还需将获取的专属二维码牢固粘贴于机身显著位置，并完成公安备案。信息变更方面，若无人机出售、转让或报废，需及时更新或注销登记。

实务提示：建议所有者在购机后第一时间登录UOM平台完成实名登记、激活并粘贴二维码，同时完成属地公安备案；企业应将实名登记纳入飞行前自查清单，确保每一架航空器均已完成登记方可升空。

31.无人机的类型有哪些，对操控员的资质分别有哪些要求？

根据《暂行条例》及《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（下称“CCAR-92部”），不同机型分类标准及操控员资质要求如下：

实务提示：建议企业建立操控员资质动态管理台账，确保各机型操控人员资质完备有效；在管制空域内操控轻型无人机飞行的人员须提前取得安全操控理论培训合格证明；从事农用无人机作业的，须持有生产者核发的操作证书，避免违法飞行风险。

32.适航性检查有哪些法定要求？未履行检查义务的法律后果是什么？

根据《暂行条例》（国务院中央军委令第761号）第二十四条第（六）项规定，无人驾驶航空器在飞行过程中应当遵守“飞行前检查”的要求，确保航空器处于适航状态。此外，CCAR-92部进一步明确，操控员在每次飞行前应当对无人驾驶航空器进行以下检查：

• 动力系统检查：确认电池电量充足、无鼓包或损坏，电机运转正常，螺旋桨无裂纹或变形。

• 通信链路检查：确认遥控器与飞行器之间的信号连接正常，图传系统清晰无延迟，控制链路无干扰。

• 飞控系统检查：确认GPS定位正常、指南针校准完成、返航点已刷新，飞控固件为最新版本。

• 传感器与避障系统检查：确认视觉/红外传感器清洁无遮挡，避障功能正常（如适用）。

• 载荷设备检查：若挂载相机、喷洒系统等任务载荷，须确认其安装牢固、功能正常，且不超出飞行器最大起飞重量。

• 应急设备检查：确认应急降落伞（如配备）处于待命状态，紧急停机功能有效。

上述检查内容应当形成记录，保存备查。

33.跨省低空飞行，需要完成哪些审批与合规手续？

跨省低空飞行涉及不同空中交通管理机构责任区的协调，需重点关注统一审批、地方合规及跨区域备案三个维度。根据《暂行条例》第六条规定，各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内无人驾驶航空器飞行管理工作。跨省飞行时，申请人应当向航线沿线对应的空中交通管理机构提出统一审批申请，确保计划在沿线各省具备法定效力。

各省在《暂行条例》框架下制定了补充性管理要求。以湖南省为例，《湖南省无人驾驶航空器全生命周期备案管理办法（试行）》规定，外省人员入湘实施飞行活动的，应当在实施飞行活动前的24小时内在省无人机备案程序中进行飞行前置报备，通过“湖南公安服务平台－微警务－无人驾驶航空器全生命周期备案”栏目进行备案。

企业应当通过UOM平台对全程航线进行空域属性逐段核查，确保规避各省管制空域和禁飞区边界。近年来，川渝等区域正逐步推进跨省低空飞行审批“一网通办”及“一次注册、川渝通用”协同机制，企业应关注各地法规更新动态。未取得统一批准擅自跨省飞行或遗漏地方性备案义务的，将依据《暂行条例》第五十一条及各地相关处罚规定，依法承担行政处罚、治安处罚乃至刑事责任。

34.在城市市区开展低空飞行活动，有哪些特殊的法律限制？

城市核心区通常划为管制空域：城市市区高层建筑密集、人口稠密，且通常位于机场净空保护范围内，绝大部分区域属于法定管制空域。《暂行条例》第十九条明确将机场及周边一定范围、军事禁区、重要军工设施及危险品仓储区域、发电厂及公共交通枢纽等公共基础设施上方空域划设为管制空域，未经空中交通管理机构批准不得实施飞行。上述管制空域在城市市区普遍存在，企业或个人在市区飞行前须查询确认。

人口密集区域运行的专项审定：大型无人驾驶航空器在人口密集区域上空运行的，须符合更高的安全标准并取得专项审定。根据CCAR-92部第92.601条，使用大型民用无人驾驶航空器在人口密集区域上空运行的，应当符合审定类运行要求，以及相应运营规范的要求。

噪声、扰民相关的法律限制：无人机在城市市区低空飞行可能产生噪声扰民问题。修订后的《治安管理处罚法》第四十六条已将违规飞行无人机行为纳入治安处罚范围，噪声扰民作为扰乱公共秩序的具体表现，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。飞行活动组织者还应注意飞行高度与噪音控制，避免影响居民正常生活。

城市障碍物净空安全合规义务：城市市区高层建筑、高压线、通信塔等障碍物密集，飞行活动组织者须对障碍物净空安全承担合规义务。依据CCAR-92部第92.613条，在重点地区和机场净空区以下运行的轻型无人驾驶航空器，应当安装并使用电子围栏，以防范碰撞风险。操控员在起飞前应当对航空器状态进行必要检查，及时更新电子围栏信息，保持通信畅通，实时记录飞行数据，主动避让建筑物、障碍物及有人驾驶航空器。

35.夜间开展低空飞行活动，有哪些特殊的法定合规要求？

夜间低空飞行因能见度降低、目视条件受限，法定合规要求相较昼间飞行更为严格。具体如下：

• 资质与人员要求：从事经营性夜间飞行的，操控员宜持有超视距执照并通过夜间飞行专项培训，运营企业如需在夜间实施特定类运行，应当根据运营安全评估结果，在运行前制定风险缓解措施，并将其纳入运营规范管理范围。

• 设备要求：在夜间或者低能见度气象条件下飞行的，应当开启灯光系统并确保其处于良好工作状态。此外，航空器应具备可靠的避障能力与空域保持能力，确保能够在夜间环境中安全运行。

• 飞行计划与报备：在管制空域内实施夜间飞行，应提出飞行活动申请，且应在飞行任务性质和飞行方式中明确标注“夜间飞行”，经专项批准后方可实施。对于无需申请的情形，适飞空域通常限定在真高120米以下的非管制空域，夜间飞行仍需满足灯光系统要求并保持视距内运行。

36.组织大型群众性低空飞行活动、航空表演，需要完成哪些法定审批手续？

组织大型群众性低空飞行活动或航空表演，涉及空域使用、公共安全、无线电管理、民航管理、场地使用等多个监管领域，需依法取得多部门审批。

• 空域使用与飞行活动审批：集群飞行、编队表演等情形属于“实施分布式操作或者集群飞行”，须根据《暂行条例》第三十一条提出飞行活动申请，内容须包括航空器数量与类型、飞行航线与高度、起降场地、应急处置程序等。

• 大型群众性活动安全许可：根据《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号）第二条、第十二条，预计参加人数在1000人以上的航空表演，构成大型群众性活动，须向公安机关申请安全许可。承办者应在活动举办20日前提交安全工作方案、活动方案、场地同意证明等材料。

• 公安机关报备与临时禁飞区：在活动举办前，承办者还应向属地公安机关报备飞行计划。活动期间，公安机关可能依法划设临时禁飞区，承办者应确保表演在批准空域内进行。

37.因紧急救援、抢险救灾开展应急低空飞行，需要提前审批吗？

根据《暂行条例》第二十九条规定，使用无人驾驶航空器执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务的，应当在计划起飞30分钟前向空中交通管理机构提出飞行活动申请，空中交通管理机构应当在起飞10分钟前作出批准或者不予批准的决定；执行特别紧急任务的，使用单位可以随时提出飞行活动申请。上述规定意味着应急飞行需要审批，但审批时限较常规飞行活动大幅缩短。

实务提示：建议在执行紧急任务时，应根据任务紧迫程度依法申请，并第一时间通过UOM平台标注应急任务类型。任务飞行过程中需保持与空中交通管理机构的通信联络畅通，服从统一指挥，飞行结束后及时报送飞行活动报告。严禁以“演练”等名义提前占用应急保障资源，或假借应急救援名义为常规商业飞行骗取审批便利。

38.通用机场的净空保护有哪些法定要求？在涉及通用机场产权变动场景中，尽调应重点关注哪些相关事项？

根据《通用机场管理规定》（交通运输部令2024年第11号）第五十五条，机场运营人应当依据有关规定的要求制作机场净空保护区域图并动态更新，报所在地民航地区管理局备案。机场运营人应当加强机场净空巡视检查和保护管理，以保障机场净空条件满足飞行安全要求。发现影响机场净空保护的情况，应当立即制止，并及时报告相关部门进行处理。

此外，根据《民用机场管理条例》（国务院令第553号）第四十九条，禁止在净空保护区域内从事以下活动：修建超过净空限高的建筑物、构筑物；设置影响飞行安全的灯光、标志或物体；放飞影响飞行安全的鸟类，升放无人机、风筝、气球、孔明灯等升空物体；焚烧产生大量烟雾的物质或燃放烟花、焰火；在机场围界外5米范围内搭建建筑物、种植树木或从事挖掘、堆积物体等。

实务提示：涉及通用机场的股权收购、投资合作、资产收购或经营权转让等产权变动场景，尽调可重点关注以下问题：一是核查机场运营人是否已制作净空保护区域图并动态更新，是否向民航地区管理局完成备案；二是核查是否建立并执行定期巡视检查制度，巡查记录是否完整，发现净空障碍物是否及时制止并报告相关部门处理；三是核查机场周边是否存在在建或拟建的超高建筑物，是否通过净空审核；四是核查是否存在违反净空禁止行为的行政处罚记录或信用记录。

39.低空飞行活动中，遇到特殊天气、设备故障等紧急情况，如何合规处置？

根据《暂行条例》第四十条规定，无人驾驶航空器飞行发生异常情况时，组织飞行活动的单位或者个人应当及时处置，服从空中交通管理机构的指令。根据CCAR-92部第92.633条(b)款的规定，当飞行操控危害到空域的其他使用者、地面上人身财产安全或者不能按照飞行计划继续飞行时，应当立即停止飞行活动。紧急情况发生时，操控员应立即采取应急处置措施，优先保障地面人员与第三方生命财产安全。

实务提示：建议低空飞行活动组织者严格遵守以下合规要点：一是提前制定覆盖各类紧急场景的专项应急处置预案，预案中应当包括人为坠机应急处理要求和紧急备降地点等内容，并确保所有直接参与飞行操控的人员了解预案内容、各自职责；二是定期开展应急演练，留存演练记录作为合规证明；三是紧急情况发生时，立即向空中交通管理机构通报并服从指令，优先保障地面人员与第三方安全；四是事件发生后按规定时限完成信息报告，严禁谎报、瞒报；五是全过程留存飞行数据和处置记录，为后续可能的免责认定提供证据支持。

40.无人机飞出操控视距范围开展飞行，有哪些特殊的法定合规要求？

超视距运行（BVLOS）是指无人机在除视距内运行以外的运行，即飞出操控员或观测员直接目视视距范围的飞行活动。超视距运行风险更高，合规要求更为严格。

人员资质要求：根据CCAR-92部相关规定，操控无人机进行超视距运行时，操控员须持有小型或中型无人机操控员执照，并具备超视距等级。仅持视距内驾驶员执照的人员不得从事超视距飞行。从事经营性超视距飞行的单位，还须持有相应运营合格证。对于需要机组必需成员的，操控员还应当持有有效体检合格证。

运行分类与资质：依据CCAR-92部第92.7条，超视距运行一般属于特定类运行（中风险），运营人应在运行前制定风险缓解措施。若风险较高（如大型无人机在人口密集区上方超视距），可能划入审定类运行，需取得专项审定。

实务提示：建议从事超视距飞行的单位：确保操控员持有含超视距等级的执照；飞行前通过UOM平台申请并标注“超视距”；根据运行风险等级制定风险缓解措施；定期检查通信链路、电子围栏和远程识别系统，确保其持续有效。 

声 明

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