欧洲外商投资安全审查制度简介与浅析——意大利篇
引 言
近年来，多边规则不断受到挑战，地缘政治不确定性增强，产业链供应链稳定性更加受到重视。上述背景加上新技术带来的商业模式和经济变革，各国政府监管部门对于外商投资监管投入了更多关注，更加重视外商投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在前述大背景下，欧盟和欧洲各国纷纷通过立法或修法，建立或完善外商投资安全审查制度。
鉴于以上，本系列文章将对欧盟以及欧洲部分国家近年来的外商投资安全审查制度新动向进行介绍说明，为中资企业赴欧投资提供一定的指引和参考。作为系列文章之一，本文将从历史沿革、规则梳理等方面，对意大利外商投资安全审查制度做简要介绍。
一、 历史沿革
从制度沿革来看，意大利对外商投资可能引发国家和经济安全风险的关注起步较早。早期阶段，意大利政府通过在国家战略企业中持有少数股权并保留特殊权力的“黄金股”（Golden Share）制度进行监管，通过该等股权享有否决特定公司决议或限制股权转让的权力，防止关键资产被不当控制。该制度因缺乏明确的保护标准和适用范围、政府自由裁量空间过大而受到欧洲法院的批评，于2012年正式被“黄金权力”（Golden Power）制度所取代。1
2012年，意大利通过政府《第21/2012号法令》，并经议会审议转化为《第56/2012号法律》2（以下简称“《黄金权力法案》”），正式确立了意大利外商投资安全审查的基本框架。3“黄金权力”制度赋予意大利政府审查涉及国防、能源等战略性行业的外商投资交易，并在其对国家经济或安全构成威胁时进行干预，包括附加限制性条件或者否决的权力。
该制度自正式确立以来历经多次修订与完善，适用范围随着技术进步和安全认知变化不断扩张。42017年，审查范围扩大至高科技领域。52019年，随着5G网络建设和数据安全问题日益突出，相关技术被纳入审查范围，并与《欧盟外商投资安全审查条例》（Regulation (EU) 2019/452）6相衔接，将关键基础设施、关键技术等行业引入国内法体系。7
2020年，在新冠疫情和经济不确定性加剧的背景下，意大利通过《流动性法令》（Decreto Liquidità（DL 23/2020））8引入临时机制，进一步扩大了对欧盟投资者的审查范围，将适用行业由安全和国防、能源、交通、通信、5G 技术、关键基础设施、关键技术等技术密集型行业扩展至媒体、银行与保险、农业食品、钢铁及卫生部门等领域。该机制的有效期多次延期并最终部分永久化。92022年，受乌克兰危机及其引发的能源、粮食和供应链安全问题影响，意大利对外商投资法规进行了重大改革，正式引入了预申报程序10和简易申报程序，大幅提高了交易的可预测性。
2023年10月，意大利正式通过《第136/2023号法律》，对“黄金权力”制度进行修订，将涉及关键技术资产的部分集团内部交易纳入国家安全审查范围，当同一集团内涉及非欧盟实体、且相关资产受知识产权保护并属于人工智能、半导体设备、网络安全、航空航天、核能与量子能源存储或粮食生产等关键技术领域时，意大利政府可以依法行使特别审查权。11
下文将主要基于《黄金权力法案》以及后续的一系列修订规则，对意大利外商投资安全审查制度进行简要介绍。
二、规则梳理
（一）触发申报义务的条件
1. 安审的外商投资交易类型
“黄金权力”规则适用于可能影响战略性资产控制权或可用性的股权交易和公司决议，适用范围依据投资者身份和行业不同而有所区分12：
（1）国防与国家安全领域
任何投资者（包括意大利实体、欧盟实体及非欧盟实体）实施以下行为时均需进行申报并接受政府的审查：
在该领域收购超过3%（上市公司）或5%（非上市公司）的股权，且后续持股比例（上市公司）每超过5%、10%、15%、20%、25%及50%的阈值13；
持有国防与安全领域战略资产的实体如果通过决议、行为及交易，导致该等资产的所有权、控制权或可用性发生变化（包括涉及合并、分立、整体业务或子公司转让、注册地迁移至境外、公司经营范围和/或表决权变更，以及涉及该等战略资产的权利转让或影响其使用的安排）；
设立持有战略资产或从事国防与国家安全领域战略活动的公司。
此外，就涉及5G技术的相关领域而言，任何投资者（包括意大利实体、欧盟实体及非欧盟实体）在收购（1）用于设计、建设、维护和管理基于5G技术的宽带电子通信网络的货物和服务；（2）用于构建或管理5G网络的先进技术组件；或（3）与网络安全和云技术相关的货物、服务、活动和技术时，同样需进行申报并接受政府审查。此外，收购方还须每年向意大利政府提交一份年度计划以说明5G网络的发展前景。14
（2）通信，能源，交通，金融、银行与保险，医疗健康，农业食品领域
就包括通信、能源、交通、医疗健康、农业食品及金融、银行与保险等行业（以下统称“其他关键行业”）：
欧盟投资者（包括意大利投资者）15在其他关键行业中发生控制权变更或资产可用性变化的交易均需申报。非欧盟投资者在其他关键行业中（1）发生控制权变更或资产可用性变化的交易；以及（2）发生交易金额超过100万欧元且取得目标公司10%或以上的持股比例或表决权的交易，且在此后持股比例每超过15%、20%、25%和50%的阈值时均需申报；
持有其他关键行业战略资产的实体如果通过决议、行为及交易，导致该等资产的所有权、控制权或可用性发生变化（包括涉及合并、分立、注册地迁移至境外、公司经营范围和/或表决权变更、公司清算、包含相关资产的整体业务或子公司转让，或以担保方式处分该等资产的公司决议）均需申报；
设立持有其他关键行业战略资产或从事战略活动的公司，并由一个或多个非欧盟实体持有该公司至少10%的股份或表决权时均需申报。
此外，根据2019年10月16日第105号法令第4-bis条的规定，非欧盟投资者在水务、媒体、数据处理或存储、航空航天、人工智能与机器人、选举或金融基础设施（即支撑选举活动或金融体系正常运行的基础设施）、两用物项等领域实施上述股权收购交易、作出上述公司决议、或设立持有上述领域战略资产或从事战略活动的公司时，也需进行申报。
2. 安审的投资领域
包括通信、能源和运输、关键基础设施（包括真实或虚拟基础设施）、关键技术和两用物项（例如：人工智能）、关键投入品、媒体自由和多元化、银行与保险、农业食品、钢铁制造等行业和活动属于“黄金权力”规则的适用范围16。
（二）申报程序规定
1. 审查机构
部长理事会主席团（Presidente del Consiglio dei Ministri，“PCM”）有权对涉及国防、能源、高科技等战略性行业的内、外资股权交易及公司决议预先审查，附加条件批准或者直接否决。
2. 申报流程
预申报：交易各方可通过预申报机制，向PCM申请对拟议交易进行初步评估，从而确认是否适用《黄金权力法案》的正式申报程序。
正式申报：对于触发安审条件的交易或决议，交易方须在相关交易文件签署或决议作出后的10 日内（且无论如何都应在实施之前）向PCM提交申报。在收购交易中，买方负责提交申报文件，但目标公司必须共同签署申报文件，或至少接收信息通知并被给予参与程序的机会17。根据《黄金权力法案》第1条第8-bis段和第2条第8-bis段，如果交易双方未申报交易，PCM有权主动审查该交易。18
3. 审查程序
根据《黄金权力法案》第4条，PCM在收到申报后应在45日内完成审查并作出决定。如涉及5G技术领域，则应在收到申报后30日（最多可延长至70日）内完成审查并作出决定。但是，45日的期限可能在一定情形下中止。
此外，意大利总理令DPCM 189/2022在特定情形下确立了一套以预申报和期限缩短为核心的简易审查机制。该简易机制主要适用于通过招标程序（包括公共或私人招标）引发外商投资安全审查义务的情形，并通过预申报、快速判断、期限压缩的方式，提高审查效率。
4. 审查决定
审查结果通常表现为无条件批准、附条件批准或在极少数情况下的禁止性决定。在附条件批准的情形下，PCM可以要求投资方作出一系列承诺，以缓释潜在国家安全风险。
尽管PCM在审查中享有较大的裁量权，其决定仍须遵循比例原则。交易方可以就PCM作出的决定依法向行政法院提起诉讼。从实践情况看，绝大多数申报交易最终获得无条件批准，少数案件获得附条件批准，禁止性决定总体较为罕见。
（三）法律责任19
在意大利外商投资安全审查制度下，违法实施投资（包括未依法申报或取得审批前提前实施投资），或者违反审查决定将导致较为严厉的法律责任，主要体现在以下两个方面。
如果投资方或相关企业违反审查批准所附加的条件或承诺，相关决议或行为依法被认定为无效。同时，PCM可以对违规行为处以高额罚款，罚款金额最高可达交易金额的两倍，且无论如何不低于相关企业上一财政年度全球合并营业额的1%。
如果在未取得事先批准的情况下实施投资，或在最终审查决定作出前即提前实施交易，相关决议或行为同样被认定为无效。在此情形下，PCM还可责令违规方自担费用恢复至交易前状态。此外，未履行申报义务的，也将面临行政罚款，罚款标准同样为最高可达交易金额的两倍，且无论如何不低于相关企业上一财政年度全球合并营业额的1%。
（四）意大利外商投资审查实践
近年来，意大利政府对于外商投资交易的审查愈趋严格。根据PCM向议会提交的关于“黄金权力”制度行使情况的2022、2023、2024年度报告20，近三年来意大利外商投资审查申报以及审查决定的相关数据如下：
其中，中国企业在意大利的投资活动逐渐受到关注，尤其涉及战略性技术与关键产业的领域，意大利政府在外商投资安全审查中展现出积极的审查态度。2022年，Robox向中国埃夫特授予机器人核心软件库许可的交易被意大利政府否决。政府认为技术转移将削弱意大利机器人在汽车等战略领域的竞争力。252023年，新的许可合同获附条件批准，要求确保战略资产留在意大利境内，并对埃夫特使用相关软件库的行为实施监控。2023年，江苏鼎胜新材收购Slim Aluminium获附条件批准，要求确保生产持续性和关键原材料供应，以保障铝材作为战略性工业物资的供应链安全。2024年，中国沈阳航空产业集团与Manta Aircraft在华合资研发飞行器项目因涉及战略资产转移而被否决。
三、对中国投资者的建议
意大利是中国企业海外投资的重要目的地之一，近年来中意投资合作稳步发展，涉及金融、通信、能源、交通、机械制造、时尚产业、食品加工、文化体育及电子商务等多个行业。26目前，中国是意大利在亚洲的第一大贸易伙伴，而意大利则是中国在欧盟的第四大贸易伙伴。27此外，意大利在航空航天、机械设备、生命科学、汽车制造及新能源等产业领域具有全球领先优势，为中国投资者提供了具有战略价值的投资机会。28
根据年度报告披露的信息，中国企业在意大利的多起投资交易均受到“黄金权力”的严格审查，可能面临附加条件甚至交易被叫停的风险。因此，我们建议有意赴意投资的中国企业，应依照《黄金权力法案》等相关法律文件，充分评估投资是否可能触发意大利外商投资安全审查申报义务。如需进行申报，应合理规划交易时间表，设置适当的交易最后期限及监管批准前提条件，以避免因未及时获得审查批准而影响交易进程。
此外，结合意大利现行审查实践，对于不确定性较高的项目，建议中国投资者尽早利用预申报程序主动申报与监管部门建立沟通，请求政府对交易是否适用外商直接投资法规进行初步裁定，减少各方面临的不确定因素，并确保不会因未进行申报而受到处罚29，以降低交易风险。在审查过程中保持密切互动，及时回应监管关切，并在必要时引入外部律师协助，提高交易顺利推进的可能性。
1.参见：https://www.difesa.it/sgd-dna/staff/dg/reparti/ii/servizio-coordinamento-golden-power/34701.html
2.参见：https://www.normattiva.it/eli/id/2012/03/15/012G0040/CONSOLIDATED。
3.Law Decree No 21 of 15 March 2012, converted into Law No 56 of 11 May 2012，(the ‘Golden Power Law’)
4.参见：https://www.ibanet.org/document?id=FDI-Guide-Italy-2022。
5.Law Decree No 148 of 16 October 2017, converted into Law No 172 of 4 December 2017, extending FDI rules to the high-tech sector
6.参见REGULATION (EU) 2019/452 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/452/oj。
7.Law Decree No 22 of 25 March 2019, converted into Law No 41 of 20 May 2019, extending FDI screening to certain transactions in the 5G sector, Law Decree No 105 of 16 October 2019, converted into Law No 133 of 18 November 2019, extending FDI screening to all sectors mentioned by Article 4, paragraph 1 of Regulation (EU) No 2019/452 (new Article 2, paragraph 1-ter), subject to the adoption of implementing decrees (pending the adoption of these implementing decrees, the pre-existing implementing decrees continued to apply).
8. 参见：https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/06/06/20A03082/SG#
9.Law Decree No 23 of 8 April 2020 (the ‘Liquidity Decree’), converted into Law No 40 of 5 June 2020, introducing a temporary regime in the context of the Covid-19 outbreak, which is currently applicable.
10.Law Decree No 21 of 21 March 2022, converted into Law No 51 of 20 May 2022 (the ‘2022 Reform’).
11.参见：Gazzetta Ufficiale, LEGGE 9 ottobre 2023, n. 136, https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2023/10/09/23G00148/SG；Gazzetta Ufficiale, DECRETO-LEGGE 10 agosto 2023, n. 104, https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2023/08/10/23G00119/sg；DLA Piper, Law Decree No 104/2023 “asset decree” converted into law, https://cdnscprodisr.dlapiper.com/en/insights/publications/2023/10/convertito-in-legge-il-decreto-legge-104-2023-cd-decreto-asset。
12. 参见：https://www.ibanet.org/document?id=FDI-Guide-Italy-2022。
13. 《黄金权力法案》第1条第5段。
14. 参见：https://www.nortonrosefulbright.com/en/knowledge/publications/503220b7/global-rules-on-foreign-direct-investment---italy
15.如果一个欧盟实体被证明是由非欧盟实体控制，或其设立目的旨在规避审查制度（如壳公司），则该实体将被视为“非欧盟实体”对待。
16. 参见：https://www.ibanet.org/document?id=FDI-Guide-Italy-2022。
17. 参见：https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:DECRETO-LEGGE:2022-03-21;21!vig=。
18.参见：https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2012-03-15;21。
19.参见：https://www.ccpit.org/italia/a/20220214/20220214en4d.html。
20. 参见：https://www.senato.it/leggi-e-documenti/attivita-non-legislative/documenti-non-legislativi?flagNumerato=1&tipoDoc=2718&sottoTipoDoc=0。
21. 参见：https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/443787.pdf。
22. 参见：https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/438122.pdf。
23. 参见：https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/427225.pdf。
24. 2022年的预申报数据较少，预申报制度自2022年9月24日正式实施。
25. 参见https://www.dw.com/zh/%E5%8A%A8%E7%94%A8%E9%BB%84%E9%87%91%E6%9D%83%E5%8A%9B-%E6%84%8F%E5%A4%A7%E5%88%A9%E5%90%A6%E5%86%B3%E6%8A%80%E6%9C%AF%E7%A7%BB%E8%BD%AC%E8%87%B3%E4%B8%AD%E4%BC%81/a-62059755。
26.参见《对外投资合作国别（地区）指南意大利篇（2024年版）》第4页。
27. 参见：https://world.people.com.cn/n1/2025/1106/c1002-40598150.html。
28.参见《对外投资合作国别（地区）指南意大利篇（2024年版）》第11-13页。
29. 参见https://mp.weixin.qq.com/s/4NrgsQ55eJ8XIf9Td6vSkw。
声 明
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