高校“预聘-长聘制”和“员额制”教师聘任制度改革下 劳动人事争议的处理路径梳理

近年来，随着我国教育公共服务领域人事制度改革的深化，事业编制高校中有编制教师与无编制教师并存。对全国10个代表性省份开展的中小学教师队伍调查显示，在接受调研的799位省、市、县教育行政部门负责教师队伍建设的行政人员中，有四分之一的学校编外教师达到在岗教师的20%以上，有的学校编外教师占到在岗教师的90%以上。¹我们曾在2025年9月3日君合法律评论和第56期君合教育法律月报专题发表了《高校聘用制教师“非升即走”合同引发的解聘纠纷案件》一文，关注了公立高校聘用制教师“非升即走”合同条款在司法实践中的认定，初步探讨了聘用制教师人事争议的一种类型。本文结合近些年来高校在教师聘任制度方面的改革探索发展，关注高校“预聘-长聘制”和“员额制”教师聘任改革下劳动人事争议的不同处理路径。

一、“预聘-长聘制”和“员额制”教师聘任制度改革背景

2014年教育部开始推进深化教育领域综合改革，多所改革试点院校开始试行高校教师的准聘-长聘制。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“推行高等学校教师职务聘任制改革，加强聘期考核，准聘与长聘相结合，做到能上能下、能进能出”。目前，全国大部分高校已经全面推广实施预聘-长聘制（或类似的准聘-长聘制）的高校教师聘任制度。

人事关系层面，事业单位高校给予预聘或准聘阶段教师的非事业编制岗位，预聘或准聘教师一般被安排与高校之间签订劳动合同，双方建立劳动关系，但也有一些高校例如昆明学院在2025年4月公开招聘准聘制教师时，给予准聘制教师的岗位是固定派遣期限岗位，即采取劳务派遣方式，每个派遣期3年、最长2个派遣期；若教师在预聘/准聘期通过考核，可转入事业编制长聘岗，与高校之间签订聘用合同，双方建立事业单位聘用关系；而若教师在预先设定的最长预聘期一直无法达到考核，则不再续聘留任，也即常言的“非升即走”政策。

此外，编制管理模式方面，在高校事业编名额缩紧的整体趋势下，2021年广东省率先探索高校“事业单位报备员额制”（简称“员额制”）管理模式，广东省教育厅等多部门联合发布《广东省加强新时代高校教师队伍建设改革实施意见》指出，“要完善高校教师聘用机制，加快高校教师编制岗位管理改革，在高校探索实行员额制管理”。高校教师“员额制”对事业编岗位采取总量管理，编制与岗位而非个人绑定，实行“在岗在编，离岗失编”。“员额制”破除了传统事业编制“只进不出”“一聘定终身”的局面，传统事业编制的“铁饭碗”被打碎。员额制教师薪酬福利待遇参照事业编制人员，仅细节方面存在差异，但与高校签订的一般是劳动合同，不属于事业编制，不纳入事业单位人事管理范畴。

“编内+编外”双重用工模式给学校的人事管理体系带来了相应挑战，有编制与无编制教师在法律身份、合同性质等方面存在显著差异，我们展开分析如下。

二、编内与编外教师人事管理纠纷的处理路径差异

(一) 编内教师：不同争议类型循不同路径处理

1. 因辞职、辞退及履行聘用合同发生的争议：人事争议

（1）适用法律。《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（简称“《最高院人事争议若干规定》”）第三条规定：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”《人事争议处理规定》第二条第（二）项明确该规定适用于“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议”。虽然《最高院人事争议若干规定》第一条规定，“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”但《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30号）进一步明确，“‘适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理’是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”据此，事业单位编内教师的人事争议处理，与劳动合同纠纷案件适用的法律体系并不完全相同。

（2）人事争议管辖。《人事争议处理规定》第三条规定：“人事争议发生后以协商和调解为先，调解不成的可向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人也可直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30号）第二条明确：“事业单位人事争议案件由用人单位或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。”

（3）人事争议的仲裁时效。《人事争议处理规定》第十六条第一款规定：“当事人从知道或应当知道其权利受到侵害之日起六十日内，以书面形式向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁。”因此，人事争议的仲裁时效仅60天，远远短于劳动争议1年时效期限。

2. 因职级评定、职称考核、行政处分等发生的争议：内部行为或行政争议？

《事业单位工作人员处分规定》是所有事业单位进行处分的根本依据，明确了处分的种类（警告、记过、降低岗位等级、开除）、期间和适用情形。《事业单位人事管理条例》第三十八条规定：“事业单位教师对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。”即对受到行政处分不服的教师，依据《事业单位工作人员申诉规定》与《教师法》的规定，可先向事业单位和主管教育部门寻求行政内部救济。司法实践中，法院通常将职级评定、职称考核、人员资格认定等视为事业单位内部管理行为，不属于行政诉讼受案范围；只有事业单位依据法律法规作出的行政处分，方可能被认定为行使行政管理职权的具体行政行为，若该等行政处分影响教师权益，教师方可对该等提起行政诉讼需求司法救济。

(二) 编外教师：按劳动争议处理

如前文介绍，编外教师通常与事业单位签订劳动合同，双方建立劳动关系，因此其纠纷属于劳动争议范畴。

（1）适用法律。适用《中华人民共和国劳动法》（简称“《劳动法》”）和《中华人民共和国劳动合同法》（简称“《劳动合同法》”）处理。

（2）劳动争议管辖。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（简称“《劳动争议调解仲裁法》”）第五条和第二十一条、《劳动法》第七十七和七十九条、《劳动合同法》第七十七条，发生劳动争议时，当事人可以向劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可在法定期限内向人民法院提起民事诉讼。

（3）劳动争议的仲裁时效。《劳动争议调解仲裁法》第二十七条第一款规定了1年的劳动仲裁时效：“劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”第二款规定适用时效中断规则，“前款规定的仲裁时效，因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算。”

(三) 编内编外教师劳动人事争议处理差异的实践场景：以考核评价为例

事业单位聘用合同强调公共服务属性与人事管理纪律，劳动合同更侧重劳资双方平等保护与市场化用工灵活性。以教师工作能力与岗位不匹配的情形为例，编内编外教师争议的法律适用与司法审查标准差异尤为突出。

1. 编内教师：因“年度考核不合格”解聘，不属于司法审查范围

《事业单位人事管理条例》第十六条规定：“事业单位教师年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同。”实践中，若学校以“年度考核不合格”解除与编内教师的聘用合同，教师不服提起人事争议仲裁和诉讼的，仲裁机构和法院往往不会对考核标准及结果的合理性进行实质审查，认为该考核属于事业单位内部管理行为，不属于仲裁机构或法院的审查范围。

例如，在（2021）粤08民终698号一案中，法院认为“广东海洋大学作为事业单位，其与梁某签订聘用合同，招聘梁某到广东海洋大学工作，双方建立了人事关系，因而应适用《事业单位人事管理条例》来规范双方的行为。……广东海洋大学对梁某工作的考核是其法定职责，梁某若对考核结果不服，应当通知申请复核、提出申诉等途径予以解决，该事项不属于法院民事案件的审理范围，本院对此不予审查。”又如(2019)鄂01民终8207号判决中，法院认为，在武汉大学评定刘某2014年和2015年考核不合格的情况下，刘某对该项人事处理不服应提出申请复核或者提出申诉、再申诉，故法院判决驳回了刘某的诉讼请求，对刘某的考核结果同样未进行实质审查。

2. 编外教师：因“不能胜任工作”解除劳动关系，受到司法严格审查

《劳动合同法》第四十条规定：“有下列情形之一的，用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同：……（二）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；……”实践中，用人单位适用该条规定解除与劳动者之间的劳动合同，往往会受到司法严格审查，用人单位须承担较高证明责任，学校作为用人单位解除与预聘制、员额制等编外教师的劳动合同时，也不例外。

司法实践中，学校以不能胜任工作为由解除教师的劳动合同，从裁判结果的比例来看，多数被判定违法解除劳动合同。例如：四川省广安市中级人民法院作出的(2024)川16民终1856号判决、陕西省西安市中级人民法院作出的(2024)陕01民终18536号判决、福建省厦门市中级人民法院作出的(2019)闽02民终1032号判决等均显示，在用人单位以“不能胜任工作”解除劳动关系被判定违法解除的案例中，“单位不足以证明员工不胜任工作”是主要裁判理由，包括：考核规则或考核结果未经劳动者确认，考核标准过于模糊、过于主观，仅以劳动者考核居于末位等次不能直接证明劳动者不能胜任工作等。实务中存在的被法院认定为合法解除少量案例中，学校对于教师“不能胜任工作”无一例外承担了较重的举证责任。如在山东省济南市中级人民法院做出的（2018）鲁01民终1132号判决中，法院在学校证明到“2016年11月29日，商某所管理的班级发生三名学生偷盗摩托车事件，造成了恶劣的社会影响。2017年4月7日，商某班级学生又因违规使用电器、吸烟引发宿舍火灾。商某管理教育的学生反复出现违反法律及学校规定的情形，说明商某对于学生的教育引导未能达到学校要求的程度下，才判定为合法解除。

三、小 结

作为解决传统事业编模式下“尸位素餐”问题、激发学术活力的举措，高校已经普遍开展“预聘-长聘制（准聘-长聘制）”改革和并逐渐探索“员额制”编制管理模式，形成了阶段性的改革成果。虽然预聘（准聘）教师、员额制教师与长聘事业编教师在福利待遇等方面的差异日益缩小，但从现行人事管理法律层面，需要关注在“编内”和“编外”两种不同的人事劳动关系下，管理方式和争议处理路径依然存在巨大差异，简要归纳如下表：

一个值得思考的问题是，在“预聘-长聘制（准聘-长聘制）”改革和“员额制”编制管理改革已如火如荼开展的情况下，既然高校在逐步弱化人员与编制的绑定，学校与编内、编外教师之间争议的处理路径是否仍有必要凸显其差异？确保不同聘任模式下教师权益保障的协同均等，弥合编内与编外人员在权益保障上的鸿沟，能够充分激发全体教师的积极性与归属感，规范事业单位人事管理，化解用工矛盾，维护公共服务领域稳定发展，为公共服务事业的高质量发展注入持久动力。我们期待并将持续关注立法和司法领域对于“预聘-长聘制（准聘-长聘制）”改革和“员额制”编制管理改革，如何发展和完善与之相配套的人事劳动争议处理路径。

 1.数据来源：中国共产党新闻网，https://cpc.people.com.cn/n1/2022/0228/c442045-32361826.html

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