美国BIS实体清单“50%规则”新规解读

2025年9月29日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布重要新规，正式在《出口管理条例》（EAR）下引入“50%规则”，将针对实体清单、军事最终用户清单、特定SDN清单实体¹的出口管制措施的效力，自动延伸至由一个或多个列名实体合计持股50%及以上的未列名附属公司²。这一变化标志着美国出口合规已从传统的“名单筛查”模式，正式迈入需要进行股权穿透的“结构合规”新阶段。新规之下，众多未被直接列名的企业可能因其股权关联而成为“隐藏”的受限实体，给全球供应链带来重大且不易察觉的合规风险 。企业仅依赖官方发布的合并筛查清单（CSL）已远不足以确保合规。

本文旨在深度解读BIS“50%规则”的核心要点、关键问答及深远影响，并结合律师的实务观察，为企业提供前瞻性的合规建议，助力企业应对日益复杂的国际监管环境。

一、背景介绍：什么是实体清单？实体清单与SDN清单有何区别？

BIS实体清单（Entity List）由美国商务部工业与安全局（BIS）根据《出口管理条例》（EAR）设立，列出被认定从事有违美国国家安全或外交政策利益活动的外国企业、机构或个人。被列入实体清单的对象在获取受EAR管辖的美国商品、软件和技术时将受到严格的出口管制限制。通常，即便某项出口对一般国家是许可豁免的，但如果接收方在实体清单上，则该出口可能被禁止或需要申请许可证。实体清单的重点是出口管制：要求出口商在向清单上的实体出口、再出口或转让受控物项前取得许可，且通常适用严格的审查政策（很多情况下许可申请会被拒绝）³。违反EAR的出口管制规定可能导致行政和刑事处罚，包括高额罚款、出口许可吊销等后果。

OFAC特别指定国民清单（SDN List）由美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）根据多部制裁法律（如《国际紧急经济权力法》IEEPA等）管理，用于列明被美国实施全面制裁的个人和实体⁴。被列入SDN清单意味着，该实体或个人的资产若位于美国境内或由美国人控制将被冻结，美国人（包括美国公司、公民、永久居民等）被禁止与其进行任何交易或合作，除非事先获得OFAC特别许可。这一限制范围极其广泛，涵盖直接或间接的资金、商品、技术和服务往来等的全面禁令，实质效果是将SDN主体排除于国际金融和贸易体系之外。

本次实体清单最新实施的50%新规，借鉴了 OFAC 在制裁领域长期适用的50%规则。该规则规定，凡是由一个或多个SDN主体直接或间接持有合计50%及以上股份的实体，即使未被OFAC列名，也自动视同SDN并受到同等制裁。这一规则旨在防止被制裁者通过设立子公司或合资企业来规避资产冻结和交易禁令；相比之下，BIS此前并未在出口管制清单中采用类似规则，法律上独立的附属公司如果未被单独列入实体清单，原则上不受其母公司限制的影响。这种差异曾造成所谓“击鼓传花”（whack-a-mole）的漏洞：被列入实体清单的公司可以通过新设未列名子公司继续获取美国技术，从而削弱管制效果。2025年9月，BIS发布临时最终规则引入了出口管制领域的“50%附属公司规则”（Affiliates Rule），将实体清单等的限制延伸至其持股50%或以上的未列名附属实体。BIS宣称这一新规借鉴了OFAC的50%所有权标准，意在堵塞附属公司规避出口管制的漏洞，同时减少BIS频繁逐一更新清单的行政负担。

BIS在本次修改中还设置了过渡期与临时许可机制，作为新规落地的关键缓冲安排，这对企业合规实操具有直接指导意义。从规则细节看，核心分为两类过渡安排：

其一为运输豁免，新规明确：2025年9月29日（新规发布日）前已启运的受EAR管辖物项，若能在不晚于2025年10月29日（即发布后 30 天内）完成出口、再出口或境内转让交付，可继续按照新规生效前的许可状态（如许可例外、“无需许可证”（NLR））执行，无需适用 50% 规则的额外限制。但需特别注意，企业需留存提单、货运订单、物流跟踪记录等书面凭证，证明货物在新规发布前已实际进入运输环节—这既符合 EAR 下 “合规记录留存” 的基本要求，也与后文红旗警示（Red Flag 29）中 “尽职调查需留证” 的核心义务一脉相承，若无法提供有效凭证，即便货物在期限内交付，仍可能被认定为违规。

其二为临时通用许可（TGL），新规规定该许可自2025年9月29日起 60 天内有效（不晚于2025年11月28日），仅适用于两类特定交易：一是向 A:5/A:6 组盟友国家目的地、因 50% 规则首次受限的未列名附属实体的交易；二是由美国或 A:5/A:6 组非受限实体与列名实体合资设立的企业，向伊朗等 E:1/E:2 组以外国家的交易。需强调的是，TGL 的适用仍需遵循 FAQ4 明确的 “最严格标准原则”（该规则将在第二部分进行介绍）：若附属实体的多个列名股东中，任一股东适用 “推定拒绝” 审查政策或不满足 TGL 适用条件，则该附属实体整体无法援引 TGL，需按最严格的许可要求申请正式许可证。

总的来看，实体清单和SDN清单两者在以下方面存在差异：

综上，实体清单属于出口管制范畴，管的是货物和技术能否出口给谁；而SDN清单属于经济制裁范畴，管的是与制裁对象在经济上能否有任何往来。两者制度不同，但在合规实践中存在交叉之处。例如，某些高风险主体（如涉及军工、情报活动者）可能同时出现在实体清单和SDN清单上，需要同时遵守出口管制和经济制裁的规定。

尽管BIS实体清单与SDN清单在法律基础与管制逻辑上泾渭分明，但两者在政策实践中日益呈现出相互借鉴的趋势。“50%规则”正是这一趋势的集中体现：BIS此次将OFAC在制裁领域沿用已久的所有权穿透理念引入出口管制，据其自称旨在弥补此前实体清单体系中存在的漏洞。这一重大变化无疑给企业的合规工作带来了新的挑战。为帮助业界准确理解并适用新规，BIS发布了官方问答（FAQ）予以澄清。

二、深度解读：BIS“50%规则”官方问答（FAQ）与律师评析

BIS在发布“附属公司规则”后更新了常见问答（FAQ），针对新50%规则的适用进行了说明。我们选取了客户可能会重点关注的问题，结合发布的FAQ的官方解答，以问答的形式为客户们梳理了50%规则更新后的实体清单合规问题一览，为客户进行初步答疑。

1.问： 如果出口商/再出口商/转让方已经“知道”某实体清单上的公司持有一个未列名外国附属公司的部分股权，但无法确定持股比例，该怎么办？

BIS官方回答： 新增的红旗警示第29条（Red Flag 29）明确规定：当出口方“知道”交易参与方中的某外国实体有一个或多个股东被列入实体清单或军事最终用户清单（MEU List）时，出口方负有主动义务去确定这些被列名股东所持有的股份比例。如果经过尽职调查仍无法确定持股百分比，那么出口方必须申请BIS许可证（在对应列名股东所适用的许可要求范围下），除非有可用的许可例外。

君合评析：此条规定体现出BIS在立法上的一个明确意图：将核实股权构成的义务主动加诸出口企业。换言之，监管方要求企业一旦意识到交易对方存在潜在实体清单风险，则一定需进行尽职调查，尽可能排除清单风险。这类似于制裁领域OFAC对50%规则的要求，倒逼企业在不了解股权的情况下选择谨慎行事（申请许可或停止交易），以防“假装不知”而逃避监管。可以预见，新规施行后企业将不得不投入更多资源进行股东背景调查。

2.问： 是否需要出口商具有“知情”（knowledge）才能触发本次BIS实体清单新规中的终端用户要求？换言之，监管这些终端用户要求是否以出口商知情为前提？

BIS官方回答： 不需要。本次新规所涉及的实体清单、MEU清单以及EAR第744.8条规定的要求，均属严格责任（strict liability）范畴，并不以出口商的主观“知情”与否为前提即可执行。

君合评析： BIS在此明确传递了一个信号：“不知者并非无罪”。附属公司规则的执行基于客观事实，只要交易对象满足50%规则条件，出口商就算主观不知情也可能违法。这与OFAC制裁的理念一致：合规是绝对责任，企业必须主动确保不出错。虽然监管在执法阶段可能会考虑主观因素来决定罚多少、处置轻重，但不会因为“不知道”就免除责任。这提醒企业务必加强前端筛查和尽调，“侥幸心理”在新规下将非常危险。

3.问： BIS是否将那些由一个或多个列名实体实际控制（exercise control）但持股比例未达50%的附属公司视为受到本次附属公司规则约束的对象？

BIS官方回答： 不会。BIS的新50%规则仅以股权所有（ownership）为判定标准，未涉及控制权因素。因此，一个实体即便被列名公司实际控制（例如通过协议、董事会等实现控制），只要该列名公司持股比例不到50%，该实体就不会自动因本规则而受到出口管制限制。

不过需要注意的是，附属公司规则的出台并不限制BIS根据现行法规主动将某些低于50%持股比例的关联实体直接加入实体清单。

君合评析： BIS在此明确50%规则的适用标准是股权比例，在持股不足50%的情况下“控制”本身不会导致50%比例规则的适用。但更需要注意的是在其所谓的“红旗”标准下出口方所需要进行的尽职调查其范围超过了核实股权比例本身，这对企业可能意味着繁重的合规负担。

4.问： 如果一个未列名的附属公司由多个列名实体共同持有股份，且这些列名实体本身在实体清单上的许可要求/审查政策各不相同，应以哪个列名实体的要求为准？

BIS官方回答：针对此类情形，新规引入了“最严格标准适用”（rule of most restrictiveness）的原则。

君合评析： “最严格标准”充分体现了BIS宁紧勿松的政策取向。通俗地讲，面对复杂的股权架构，BIS选择了一个最严厉的规则：如果一个企业同时受到多个清单的限制，且不同清单的限制程度不同，那么该公司持股50%的子公司将会面临最严格清单的规制要求。这背后反映出BIS对潜在规避行为的警惕——防止企业通过“股权拼盘”来稀释任何一个列名股东的影响。可以预见，BIS执法部门在调查此类案件时也会坚持从严原则。

举例而言，如果某附属公司一半股权由两家实体清单公司平均持有，而其中一家在实体清单上带有额外限制的脚注（如FDP规则等），则该附属公司同样适用该脚注规定的所有附加限制。再如，一个未列名公司由一家实体清单公司和一家MEU清单公司分别持股25%和30%，总计55%，那么虽然任一股东单独持股均未过半，但合计超过50%，因此该附属公司仍满足附属公司规则，应受到两家股东各自限制中更严的一方约束。值得注意的是，这一点实际上比OFAC的50%规则更进一步，因为OFAC在不同制裁项目之间通常不进行持股比例合并计算，而BIS此处是跨清单合并计算。

对于上述多重持股导致的许可证例外问题，新规同样按照最严格标准处理：假如该未列名实体的几个列名股东中只有一方在其限制下仍有某项许可证例外可适用，那么由于其他股东不具备此例外资格，出于谨慎原则，这一许可证例外不适用于涉及该未列名实体的交易。总之，只要多个股东中有任何一方属于更严格管制情形，就以最高程度的管制对待该附属公司。

5.问： 附属公司规则生效后，BIS维护的合并筛查清单（CSL）是否就不再能穷尽所有受实体清单限制的实体？

BIS官方回答： 是的。附属公司规则实施后，BIS公开提供的合并筛查清单将不再囊括所有受实体清单许可要求限制的外国实体。

君合评析： 这一点对企业合规工作影响深远。CSL一直被视为美国政府提供的出口管制“一站式”筛查工具，而现在BIS明言其已不再全面，这实际上将识别受限对象的责任进一步转移给了企业。这一政策趋势很明显的反映了美国最新立法思路——美国政府希望企业自行“深挖”关联关系，而不再完全依赖政府公布名单。这对企业法务和合规团队提出了更高要求，需要引入更完善的股权穿透筛查机制，合规成本会进一步上升。

6.问： 市场上是否有可帮助出口商遵循附属公司规则的私人筛查工具？监管部门会提供支持吗？

BIS官方回答： 有的。目前已有多家私营第三方合规服务提供商可协助进行50%股权结构分析，此类服务原本是为满足OFAC制裁50%规则而开发的，现在也可用于出口管制合规。

君合评析： BIS在这一问答中承认企业要辨识复杂的全球股权架构并非易事，虽然BIS表示本身不推荐或背书特定的商业服务公司，但企业为了证明自己已经履行了合规义务将来可能不得不采购商业服务公司的相关服务。企业应尽早评估并部署可靠的筛查系统，必要时借助专业服务，同时关注BIS可能发布的指导信息，以免错过任何风险线索。

7.问： 如果一家被列名实体控股的未列名附属实体是医院，医疗中心或其他类型的附属机构，且符合附属公司规则（被50%或以上列名实体持股），这些机构是否与其被列名母公司适用相同的许可证要求和限制？

BIS官方回答： 是的，无论该附属实体的具体业务性质如何（医院、科研机构或其他），只要其被列名实体股东持股比例达到或超过50%，该附属实体就被视为与列名母公司同等受限。

君合评析：BIS在此处似乎显示出50%规则执行上的某些弹性。对于医院和医疗中心这些显然并非其执法目标但仍然被此次50%规则殃及的实体，BIS指出其存在申请移除的救济途径。换言之，如果某医院因为50%规则而被自动纳入管制范围，但该医院认为自身并不涉及任何母公司被限制的活动，则可按照清单移除/修改的流程提交申请，请求BIS在母公司的实体清单条目中加注说明，将该医院排除。这与过去实体清单上的实体请求自身移除类似，只不过这里是附属公司请求“摘除”母公司对自己的连带限制。需要注意的是，实践中能否成功获准排除取决于多种因素——申请企业需充分证明自身与母公司的高风险活动切割清楚。

8.问： 假设A公司在实体清单上（对所有EAR管辖物项都有许可证要求），A公司持有B公司50%的股权（B未列名），而B公司又持有C公司50%股权（C未列名）。那么我是否可以将EAR管辖的物项出口给C公司？

BIS官方回答：不可以，除非事先从BIS获得许可证。

君合评析： 这一问答通过两层控股关系的场景明确了附属公司规则的传递性。也就是说，限制不仅“从上到下”一层，而且会层层传导。如果一家被列名公司试图通过链条式的子公司来稀释持股，每一环50%，理论上只要链条上端有列名实体，下面所有环节都无一幸免地被纳入限制范围。

三、律师洞察：高成本合规的制度困境与法律反思

BIS此次推出的“50%规则”据其自称在政策目标上意在堵塞出口管制漏洞，但从执行效果看，其实施难度恐怕极高。该规则将合规审查中识别受限企业这一核心任务从监管机关直接转移给市场主体，导致企业面临前所未有的合规压力与制度性不确定性。

过去，识别受限实体的核心责任主要由调查机关（BIS自身）承担，企业只需依照美国政府公布的《合并筛查清单》（CSL）进行名单比对即可。然而，新规实施后，BIS明确表示CSL将不再穷尽所有受管制主体，这意味着“识别谁被限制”的责任被整体转移至企业端。这种转移几乎不可避免地导致企业与第三方的重复劳动与重复成本：每一家出口商、金融机构、保险公司乃至物流企业都需要独立开展股权穿透调查，以识别潜在受限附属公司。不同企业之间无法共享这些穿透结论，也没有任何统一的官方数据库支撑，导致整个市场陷入碎片化的“重复尽调”状态。这不仅大幅增加合规运营成本，也使得“合规资源”成为新的竞争门槛。对于中小企业而言，维持这一层级的股权分析在技术与资金上都近乎不可能。这种“政府外包式”管控机制虽然在短期内减轻了监管部门的行政负担，但长期看可能削弱规则的可执行性与确定性。企业在不确定性中不得不采取“宁紧勿松”的策略，进一步推高了交易成本。这一机制对跨国企业而言无疑是巨大的成本负担；部分企业尤其是中小出口商，在缺乏足够的资源与信息渠道的情况下，将很难完成如此复杂的“结构合规”义务。在现实操作中，部分企业可能出于成本与风险考量，直接选择放弃相关出口或技术交易，从而导致宁可不做生意，也不冒合规风险的被动局面。当全球产业链的数以千计企业都需要重复完成相同的股权识别与合规评估工作时，监管目标（防止规避）与经济效率（贸易流通）之间的张力将急剧上升。

过度的合规负担最终不仅会削弱美国产品技术出口的商业吸引力，还可能在政治层面引发反效果：盟友国家的企业若因附属公司关系而被“误伤”，将质疑美国的制度合理性；被限制国家则可能推进本国出口管制与制裁立法，以寻求制度对冲。长期而言，美国的出口管制体系可能在“泛化风险”的自我循环中丧失可预测性与公信力。换言之，一个以法律不确定性为代价来强化执法覆盖的规则，其执行效果往往会在“扩大影响”与“削弱信任”之间形成矛盾，最终导致“政策自我稀释”。

从国际法角度来看，BIS的“50%规则”不仅是对出口管制对象范围的扩大，更是对域外适用边界的再次延伸。该规则通过“合并持股”标准，将原本未被列名的海外公司纳入EAR管辖体系，进一步扩张了美国内法在全球供应链上的效力。

值得注意的是，当前BIS实体清单中存在大量的中国企业。在这种背景下，新规的自动延伸机制将导致更多中国企业的海外附属机构被动卷入受限名单，其效果在实质上呈现出明显的“国别集中性”特征。这种针对性特征有可能被中国政府解读为对中国企业的选择性歧视性措施。根据《中华人民共和国反外国制裁法》第三条、第十二条的规定“任何外国国家违反国际法和国际关系基本准则，对中华人民共和国公民、法人或者其他组织采取歧视性限制措施的，中华人民共和国有权采取对等反制措施。” BIS规则的这种域外扩张有可能导致中国的对等反制措施。

最后，从美国国内法的视角看，BIS的“50%规则”虽以临时最终规则形式颁布（interim final rule），但其授权依据和程序正当性亦可能面临宪法与行政法上的质疑。首先，从授权范围（Delegation of Power）角度而言，《出口管理法》（ECRA）并未明确授予BIS“自动扩展至未列名附属实体”的立法权限，BIS以行政规则形式“类比适用”OFAC的50%规则，可能存在超越授权（ultra vires）的风险。其次，从宪法第五修正案规定的正当程序（Due Process）原则看，附属实体在未被正式列名、亦未被单独通知的情况下即被自动纳入限制范围，实际上剥夺了其获得听证或申诉的机会，这与美国宪法第五修正案所保障的程序正义存在张力。最后，从美国《行政程序法》的角度分析，如果将来法院认为BIS在制定50%规则时违反了《行政程序法》的要求，也可能据此宣告该规则违法。

结语

综上所述，BIS“50%规则”将监管风险与合规成本系统性地转嫁给企业，在短期内很可能会导致相关企业合规负担的显著增加。长期而言，这种“以行政便利为代价”的治理模式既可能触发他国反制，也可能在美国国内面临合宪性与程序正当性的质疑。对于企业而言，挑战不仅在于出口管制合规执行层面的复杂性，更在于如何在多重法域、相互矛盾的管制体系中实现“最低风险运行”的策略平衡。

1.因涉俄、涉恐、涉大规模杀伤性武器、涉毒品走私及其他犯罪网络而被列入SDN制裁清单的实体。

2.https://public-inspection.federalregister.gov/2025-19001.pdf

3.BIS 的《Entity List FAQs》写明：实体清单条目都会标注License Review Policy，而且最常见的就是 presumption of denial https://www.bis.doc.gov/index.php/policy-guidance/deemed-exports/deemed-exports-faqs/cat/33-entity-list-faqs

4.https://research.mit.edu/security-integrity-and-compliance/foreign-engagement/regulations-and-references/entity-list-and#:~:text=The%C2%A0SDN%20list%C2%A0contains%20names%20of%20individuals,some%20universities%20and%20research%20institutes

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