国有企业改制、对外投资的衍生争议与典型诉讼研究报告（三）：国有企业合资经营中的资金调度、归集引发的纠纷问题

在经济全球化与市场竞争日益激烈的背景下，国有企业为提升竞争力、优化资源配置，积极开展合资经营活动。无论是与民营企业的优势互补，还是央企与地方国企间的协同发展，合资公司的资金管理都成为维系合作成功、保障企业稳健运营的关键环节。同时，由于该制度的实施与企业资金调动息息相关，实践中因资金调度与归集引发的争议层出不穷，涉及法律合规、股东权益保护等诸多复杂问题。我们结合政策规范和实务案例深入剖析这些问题，明确争议解决要点，对于规范国有企业合资经营行为、维护市场秩序具有重要现实意义。

一、资金调度、资金归集制度沿革及实践呈现

早期国有企业资金管理相对粗放，在合资经营领域缺乏系统的资金调度与归集规范。随着市场经济体制逐步完善，相关制度建设不断推进。2001年，财政部正式施行《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号），明确母公司可实行企业内部资金集中统一管理，依法管理子公司投资、融资事项。此后，各地国资委及国有企业集团陆续出台实施细则，逐步构建起资金集中管理框架，强调资金的统筹调配以提高使用效率。近年来，随着数字化技术发展，智能化资金管理系统应用逐渐普及，进一步优化资金调度流程，提升归集的时效性与准确性，制度从单纯的集中管理向精细化、智能化管控转变。

在实践中，资金调度与归集主要通过资金池模式运作。大型国有企业集团通常设立内部结算中心或财务公司作为资金池载体。如央企集团建立财务公司资金池，将旗下众多合资公司资金按一定规则归集，根据各公司资金需求预测，以内部借款、委托贷款等形式进行资金调度。部分地方国企则采用银行协助搭建的虚拟资金池，利用银行系统实现资金的实时归集与下拨，在不改变资金物理存放地点的前提下，实现资金的集中管控。此外，还有通过财务共享服务中心整合资金管理职能，统一处理合资公司资金收支、结算等业务，强化资金流监控，提升资金运营效率。

根据原国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，财政部《企业国有资本与财务管理暂行办法》，国务院国资委《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》的规定，国有企业资金归集、集中管理的主要目的是为加强国有资本的安全保障，提高资金使用效率，在进行任何资金归集和调度时，归集程序必须符合法律法规及公司章程规定，同时及时做好信息披露。

按照上述制度规范，实践中也形成了如结算中心模式、统收统支模式、内部银行模式、财务公司模式、备用金拨付模式、现金池模式等各类不同的具体归集模式，不同模式的制度构建与内部合规管理存在区别，不过，上述制度的本质都是股东（通常为控股股东）通过公司内部程序，实现对公司资金的统一调拨。

二、因资金调度、资金归集引发的纠纷问题

在国有企业合资经营中，资金归集和资金调度引发的纠纷，主要涉及抽逃出资、主体混同等法律问题，引发关于股东出资、损害公司利益、执行异议等多类型纠纷。对于相关的案例及法院认定予以梳理，资金归集行为在不同情境下的法律定性或有不同，在直接影响公司资本金时，可能引发关于股东抽逃出资的纠纷问题。

焦点问题1：资金归集引发的股东抽逃出资争议

资金归集、调度在表现形式上多为股东将公司资金移转回、取用，这样的行为与股东抽回出资的外观有所类似，对于合法的资金归集与违法抽逃出资的界分问题，一直为实务工作所重点讨论。

裁判意见：资金归集行为未经合法程序，在公司财务账簿未做合理记录，造成公司注册资本金直接减少、对外偿债能力降低的，可以认定属股东抽逃出资。

典型案例：（2024）赣01民终1899号；（2022）京0115民初1402号

法律观点的评析：

“抽逃出资”的概念在我国最早出现于上世纪八九十年代的政策性文件中，在当时实缴制的资本金制度项下，“抽逃”是对公司刚成立就转出注册资本金这一类行为的描述，在早期规范中仅进行简要的概括描述。¹随着市场经济的不断发展，股东抽回、转出资本金的方式越来越多样、隐蔽，已经与早期简单的“转入——转出”模式差异甚大，尤其在认缴制的制度体系中，这一行为的识别难度不断增高。2014年，最高法院在颁行实施的《公司法解释三》规定及理解与适用意见中，对新经济形式中的“抽逃出资”问题进行了大量论述、列举式说明。在评判标准的层面，形式要件为资金从标的公司“移转”没有经过合法的公司决议程序，实质要件为该类行为确实导致了公司责任财产的减少。当时的司法意见认为，股东行为呈现出“资本侵蚀性”的结果、状态，则可以由司法介入，按照抽逃出资的问题予以矫正。²由于资本侵蚀的形成原因非常复杂，且与“损害公司利益”的情形极易产生混淆。³较多观点认可，如果股东不是基于公司经营的实际需要，而对公司财产进行了占有、处分等，构成对于公司的侵权。⁴ 而在这种侵权行为直接损害了公司资本维持、影响了公司偿付能力的情况下，才可能导向“抽逃出资”的制度适用。

回到本文讨论的资金归集、调度问题上，从已经公开的案例不难发现，在股东仅对标的公司实施不当的资金调取、归集的行为时，直接认定该行为系抽逃出资的，并不占裁判案例的多数，究其原因，主要是抽逃出资规定作为一类适用情形较为特殊的法律规定，对于事实要件的举证、查明也更为复杂，因此，在没有证据能够证明资金调度行为和公司资本金减少存在直接关联时，即便存在程序瑕疵或者实体损害，司法机关仍可能会优先考量通过损害公司利益的“一般性”条款予以认定、救济。

焦点问题2：资金归集导致的财务混同的争议

法人独立性是公司自行承担民事责任的基础，公司如果缺少独立责任财产，将可能丧失成为独立民事主体的资格，而资金归集制度的本质是股东将持股公司的资金统一规划调度。两项制度在运行过程中，如果缺乏妥当的路径规制和实施程序，则容易引发针对“财务混同”的纠纷争议。

裁判意见：如股东进行资金调度的行为直接损害公司资产的独立性，应当认定公司与股东间财务混同，股东应就公司债务对外承担责任。

典型案例：（2023）苏0691民初2851号；（2018）粤民申13100号

法律观点的评析：

“财务混同”是公司法中“人格混同”的表现形式之一，与股东损害公司利益有所不同的是，“混同”重点审查的是股东和公司是否具有独立财产和独立意思，公司是否已经“形骸化”。按照《九民纪要》中的司法意见，股东使用公司财产如果不作明确的账务记载，甚至混用同一账簿，都属于可被认定为财务混同的情形。⁵

而资金归集、调度极易引发财务混同争议，主要也是由于这样的直接调拨行为，若没有完善的制度规范和内部流程，将可能变相地剥夺、限制公司对于独立财产的处理、使用权能，例如，作为控股股东的一方频繁通过资金归集，将合资公司的资金归集用于股东自身的其他项目，导致数个公司主体之间账目混乱，在公司面临债务清偿时，也无法准确界定偿债资金来源于公司还是股东，这就属于较为典型的“混同”。

实践中，司法机关的审查重点，通常也集中于股东资金调度是否依照规范履行内部程序，是否准确记载在独立的账簿，是否长期无偿占有、使用公司财物等要素上。我们也注意到，由于人格混同制度的设计目的是为了保障公司主体对外责任的独立性，司法机关还将从结果意义上判断，这样的行为是否实质造成公司丧失对自身财产的控制，正如部分案件中裁判观点，当公司无法自行决策资金何时使用、用于何处，完全由股东统一调配使用时，公司就已经丧失了独立性，此时需要由股东与其对外承担连带责任。⁶

焦点问题3：资金归集引发的损害公司利益的争议

在国企对外投资、合资经营中，控股股东主导资金归集可能忽视中小股东权益，而不合理的归集安排可能导致公司资金被过度抽调，影响正常经营与未来发展。同时，资金归集过程中存在的信息不透明等问题，也可能导致中小股东难以有效行使知情权与监督权，在公司治理决策中处于被动地位，合法权益无法获得充分保障。

裁判意见：资金归集未经合法有效决议、侵害公司或其他股东利益的，实施归集行为的股东应承担损害赔偿责任。

典型案例：(2016)最高法民终646号；(2019)最高法民终1968号；(2019)新民终479号

法律观点的评析：

资金归集制度的设立初衷，主要是为了防止在合资经营过程中，国有企业的权益被侵害、国有资产不当流失，不过，由于实施该制度赋予了股东直接调拨公司资金的权力，如不加限制则极易成为股东滥权的手段。

鉴于此，司法机关在评价资金归集行为是否损害公司利益时，常常结合授权、审批手续以及对公司和其他股东的影响等方面综合认定，重点审查的方向可能包括：

首先，公司内部是否存在合法有效的归集制度，股东是否依法依章履行调度程序。法院首先审查资金调度、归集在公司内部的制度构建和具体规定。若公司内部已有章程、决议等明确约定资金归集方式、用途、期限等相关条款，且不违反法律法规强制性规定，通常情况下司法机关将尊重股东之间的意思自治。对于各股东都属国有企业的情况，审查中可能还会考虑国资监管的要求，对于归集直接损害其他中小股东权益或出现国有资产受损的情形，即便存在公司决议（较多情形为控股股东利用多数表决权直接通过），司法机关也可能不予认可归集行为的效力。

其次，审查调度资金的实际流向与用途是否符合法律法规和公司章程。在资金归集行为持续时间较久、次数较多、金额较大的案例中，司法机关还将调查资金实际流向与用途，判断是否存在挪用、侵占公司资金情况，如控股股东将公司资金归集后，未按约定用于公司业务拓展，而是挪作股东或其他关联方使用，有可能被认定该行为损害公司利益，而认定控股股东需要承担归还资金、赔偿损失的责任；如果出现资金流向不明、账目混乱的情况，司法机关很可能要求行为实施一方承担举证责任，证明归集调度的资金使用符合公司和全体股东一致利益。除此之外，如资金归集和调度是通过股东向公司借款的形式完成，则还可能详细审查相应的会计记账方式是否完整、合规，以及是否按照约定期限归还款项等。

再次，审查调度资金的行为是否有悖公司稳定运营、是否实质损害其他股东的权益。在处理资金调度、归集纠纷时，除了形式上的合法合规外，司法机关还可能关注公司、控股股东、中小股东之间的利益平衡问题，在保障股东权益的同时，考虑公司整体运营稳定性。由于公司作为法人主体，其存续发展很大程度有赖于股东间的合意与合力，如果公司内部陷入彼此消耗甚至控制权争夺的局面，则司法强制介入也难以实现“回调”。这一点在国有企业对外投资、合作经营的情况中尤为凸显，基于一定时期的政策导向或业务需求而开展的合资，与完全基于商业考量的市场投资存在区别。在国有企业合资经营的公司中，内部治理很可能维持着微妙平衡，一旦出现股东纠纷长期无法化解，就将引发内部僵局的两难处境。这也是部分观点指出，对于因资金纠纷可能导致公司陷入经营困境的情况，司法机关在解决纠纷的同时，也需要考虑维持公司正常运转，避免因资金问题陷入停滞。

此外，值得关注的是，本文选取的资金归集、调度引发的三类典型诉讼纠纷之间，存在一定的关联性：股东不当调拨使用资金行为本身即具有违法性和可归责性，需要通过公司内部治理或诉诸司法机关予以强制矫正。然而，给予何种法律评价、通过何种法律路径救济，则取决于侵害法益的具体情况。当调拨行为侵害公司资本时，可能产生的就是抽逃出资类型的争议，当损害公司责任财产独立性时，可能产生的就是法人格否认类型的纠纷，但并不意味着这些行为就不属于股东损害公司利益的情形，恰恰相反，在我们梳理的多数案例中，股东滥权行为是司法机关会首要查明和认定的基础事实。只不过当纠纷争议仅发生于股东和股东、股东和公司之间时，寻求救济的一方更倾向于将这种违法行为落脚于股东责任上，以谋求对公司利益的完满“回复”，或实现对公司控制权的有力争夺。

三、防范因资金归集、调度引发诉讼风险的建议

资金归集、调度目前已经是较多国有企业在对外投资经营中所采取的资金管理模式，为了进一步防控潜在的纠纷争议，我们从日常合规的角度，提出如下参考性建议：

1.细化资金归集规范制度。明确资金归集范围、比例、频率及方式。对于不同性质资金（如经营性资金、投资性资金等），分类制定归集标准。例如，规定经营性资金每日按一定比例归集，投资性资金待项目特定节点完成后再行归集，避免过度归集影响合资公司日常运营。合理确定归集方式，优先采用安全、透明的银行系统直连归集模式或采用经审计监督的财务公司归集模式，确保资金流转全程留痕。

2.完善资金调度审批流程。建立多层级资金调度审批机制，例如小额资金调度由合资公司财务部门审核，总经理审批；大额资金调度需经董事会审议通过，涉及重大战略投资的资金调度，依照章程条款报请股东会表决。审批过程中，需详细说明资金用途、预期收益、风险评估等内容，确保资金调度合理、合规。同时，引入外部专业机构（如财务顾问、律师事务所）对重大资金调度进行独立评估，为决策提供专业意见。

3.定期披露资金信息。公司可以按季度或半年度编制资金管理报告，详细披露资金归集规模、流向、用途、收益及成本等信息。报告需经第三方会计师事务所审计，确保数据真实、准确。通过公司官网、股东邮件、定期股东会等渠道向股东公开报告，保障股东知情权。对于重大资金调度与归集事项，及时发布临时公告等，说明决策背景、过程及对公司的影响，降低因程序瑕疵引发后续实体争议的风险。

1.如国发〔1990〕68号《国务院关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》等。

2.宋晓明、张勇健、杜军：《〈关于适用公司法若干问题的规定 (三) 〉 的理解与适用》，载于《人民司法应用》2011年第5期。

3.王军：《抽逃出资规则及公司分配制度的系统性改造》，载于《法学研究》2021年第5期。

4.赵旭东：《认缴资本制下的股东有限责任——兼论虚报资本、虚假出资和抽逃出资行为的认定》，载于《法律适用》2014年第11期。

5.最高人民法院民事审判第二庭编著《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》，人民法院出版社2019年版。

6.例如(2018)最高法民终913号案。

声 明

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