义务制学校的收费标准怎么定？

引言

招生和收费是民办学校最关心的问题，没有之一。

近期，我们在实践中遇到不少和义务制学校收费相关的法律问题，例如学校想提高收费标准，该如何组织申请材料？我们常见到不少学校为此一味地做大成本，增加亏损，突击签署很多的采购和后勤服务合同，这么做是否可行，法律风险究竟在哪？学校的服务性收费和代收费项目具体应该如何确定？哪些才算合法收入等。

民办学校的收费标准由谁制定，收费的项目和标准如何确定，《民办教育促进法》（2018年修正，下称“新《民促法》”）已有原则性规定。该法第三十八条规定“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”为此，就义务教育阶段的收费办法，各省、直辖市及自治区结合实际出台了不同的地方规定。根据我们对各地方政策的研究，针对该问题目前主要有三类的政策方向：一是实行市场调节价，由民办学校自主确定收费标准，如北京市、湖南省、湖北省、江西省；二是已开展对部分学校的收费市场化改革试点工作，以山东省、天津市、安徽省为代表；三是虽明确要推进收费市场化改革，但目前仍全部实行政府指导价或政府定价管理，如广东省。

以下我们就以广州市为例，来谈谈义务制学校的收费问题。

一、 《广州市收费政策》的基本内容

2018年6月27日，广东省发展改革委、广东省教育厅、广东省财政厅联合作出《关于进一步完善我省中小学教育收费政策的通知》（粤发改规〔2018〕14号，下称“《广东省通知》）”。2019年12月31日，广州市发展改革局、广州市教育局以《广东省通知》为基础，结合广州市实际，联合下发了《关于规范民办义务教育收费审批有关事项的通知》（穗发改规字〔2019〕10号，下称“《广州市收费政策》”）。《广州市收费政策》针对民办义务教育学校成本审核、学费和住宿费标准及收费监管等重点问题在《广东省通知》的基础上作出了细化规定。全文共分为六大部分，其基本框架如下图所示：

二、《广州市收费政策》重点问题探讨

囿于篇幅限制，在《广州市收费政策》所涵盖的问题当中，我们选取了以往我们实务经验中，民办学校、教育投资者们普遍关心的重点问题与大家一起讨论交流。

(一)学费收费标准

《广东省通知》规定，广东省中小学教育收费实行分类管理。其中，民办义务教育学费、住宿费原则上实行政府定价，服务性收费和代收费按照不同项目的市场竞争程度实行不同管理方式，同时要求主管部门应综合考虑当地经济发展水平、学校办学条件、社会承受能力等因素来制定和调整学费标准，建立和完善以生均教育培养成本和政府公用经费补助标准变化为基础的动态调整机制。

随后，《广州市收费政策》进一步明确了要以生均成本和亏损成本相结合的方式制定学费收费标准，并通过标准公式来确定学费的可调价空间，具体公式归纳如下：

由上可知，当每生年可调费用（H）为负数时，即学校处于盈利状态时，主管部门以年生均培养成本（A）作为最高收费标准进行批复；反之，当学校处于亏损状态时，按新收费标准（G）或学校申请的低于G的收费标准作为最高收费标准进行批复。需要注意的是，民办学校收取学费，须扣除公用经费补助标准部分。

与其他地方政策相比，《广州市收费政策》首开先河地提供了政府定价标准制定和调整的公式，并直接聚焦于生均成本和亏损成本这两个相对客观的指标，为民办义务教育学校提供了更高的确定性与指导性。

在我们以往为民办学校提供分类管理合规服务的过程中，发现不少民办学校和投资人为了能够调高学费收费标准，常常通过虚签服务合同、大量白条入账等方式调高生均培养成本，造成账面亏损。这里，我们需要特别提醒的是，民办学校和投资人在试图改善学校财务状况的同时，也要注意到相应行为所附带的法律风险以及可能导致的民事责任、行政责任，甚至刑事责任（具体责任可参见《民办学校办学过程中的“避雷宝典”》（上）和《民办学校办学过程中的“避雷宝典”》（下）），载公众号“君合法律评论”2019-04-08期、2019-04-11期）。因此，学校和投资人在办学过程中，如对法律、财务等合规问题存有疑虑，应当及时寻求专业人士的意见，帮助学校梳理、调整和完善办学实际中所涉及的法律关系，及时规避法律风险并有效规划学校未来发展的经营战略。

(二)成本审核

从标准公式可以看出，教育培养成本是收费标准审核的决定性因素之一，那么如何计算学校的教育培养成本呢？根据《广州市收费政策》的规定，市或区价格主管部门的核定数据一般包括人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出和固定资产折旧四个部分。

同时，《广州市收费政策》也为对成本审核结果持异议的学校提供了救济途径。价格主管部门在成本审核完成后，会将初步意见告知民办学校，若学校对初审意见有异议的，可直接向价格主管部门提出书面意见及理由。不过，政策未明确应该按照何种行政程序提出异议，故而价格主管部门届时将如何做出回复还有待进一步观察。

(三)住宿费收费标准

与学费制定标准不同的是，《广州市收费政策》依据《广东省通知》中明确的补偿实际成本原则，以三年为计算周期，确定住宿费的最高收费标准（即，最高住宿费标准＝近三年平均住宿成本/近三年平均住宿人数）。在审批程序上，民办学校需将制定的住宿费标准向教育主管部门提出申请，由教育主管部门审核后，报价格主管部门批准执行。

针对住宿、校车等服务性收费或代收费的标准，我们发现各地方政策存在一致性，即一般规定收费标准补偿实际成本，要求民办学校不得通过这些项目盈利。但是，我们在以往的合规服务中也发现，部分学校通过虚增成本的方式申请调高住宿费、伙食费、校车接送费的标准。伴随着近年来主管部门针对民办义务教育收费问题监管力度的加强，我们需要提醒民办学校和投资者及时关注自身服务性收费和代收费标准的合理性与合法性，切莫“贪小失大”。

(四)收费监管制度

正如前述所言，在新《民促法》确立严格的民办学校分类管理制度后，主管部门逐步加强了对民办义务教育的收费监管力度。《广东省通知》要求，要全面规范中小学教育收费管理，严格执行教育收费公示制度和强化教育收费行为的监管。因此，在规范民办义务教育收费的问题上，《广州市收费政策》围绕收费核查与收费公示两大方面强化收费监管。

首先，为体现民办义务教育的公益属性与非营利性，《广州市收费政策》规定了收费复核制度，将民办学校的收费批复有效期确定为三个学年。有效期届满时，主管部门会对辖区内收费标准执行三年的民办学校收支情况进行复核，对有办学结余的学校，督促其积极将结余资金投入办学，适当降低收费标准；对于有资金结余未投入办学的民办学校，主管部门会适当降低其收费标准。

其次，在收费公示制度上，《广州市收费政策》要求民办学校应在招生报名开始前不少于30天，通过公示栏等途径公示有关收费项目、收费标准、批准文号等内容，同时在招生简章中注明，并随录取通知书寄送，并不得在公示内容以外或者以其他名义收取其他任何费用。

三、 民办义务制学校收费标准的改革方向

虽然政府指导价与政府定价仍是目前适用范围最广的民办义务教育收费政策，但结合新《民促法》中确立的原则，并对近期不断出台的地方政策进行持续梳理，我们可以窥见市场化定价是民办义务教育收费政策未来发展的大方向。

2018年11月23日，北京市人民政府下发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（京政发〔2018〕26号），明确要求除特殊情形以外，民办学校实行市场调节价。2019年7月12日，湖南省发展和改革委员会、湖南省财政厅及湖南省教育厅联合下发了《关于进一步完善民办学历教育收费管理的通知》（湘发改价费〔2019〕457号），规定民办教育收费要实行分类分级管理，其中除公参民学校学历教育学费实行政府指导价审批以外，其他民办学校教育收费实行市场调节价，但应建立完善收费管理制度，综合考虑办学成本、市场需求等因素自主确定收费标准。

同时，部分省市也陆续开展民办义务制学校收费市场化试点改革的工作。2018年2月，《安徽省物价局关于公布〈安徽省定价目录〉的通知》（皖价法〔2018〕17号）要求非营利性民办中小学学历教育由政府定价，在试点基础上按照市场化方向逐步放开，随后合肥市、黄山市、蚌埠市等相继出台了具体实施政策，确定试点学校的范围。2018年6月11日，天津市发展和改革委员会公示了《关于我市民办学校收费管理试点改革有关方案》，将22所非营利性民办学校以及2018年（含）以后新举办的民办学校纳入市场调节价管理范围。2019年8月23日，根据《中共山东省委 山东省人民政府关于推进价格机制改革的实施意见》（鲁发〔2016〕20号）中关于要调动社会力量办学积极性的精神，青岛市发展和改革委员会和青岛市教育局联合下发了《关于开展民办教育收费市场化改革试点有关事项的通知》（青发改价格〔2019〕236号），划定了非营利性民办中小学学历教育收费市场化改革的试点范围。

民办义务教育收费市场化改革正悄然而至。但是，市场化改革并不意味着监管缺位，而是体现了政府由事前监管转向事后监管这一监管思路的重大转变。从《广州市收费政策》规定的收费核查与公示制度恰恰可以看出，政府对民办义务教育收费问题的监管力度甚至有进一步强化的趋势。因此，我们建议，在实行市场自主定价政策的地区或试点地区的民办学校和投资人，在制定或者调整收费标准时，切记要考虑教育培养成本、办学水平、办学能力、学校发展需求等因素并按规定履行收费公示程序，切莫因乱定价、乱收费问题受到主管部门的处罚，必要时应当就收费定价调整问题咨询专业人士的意见，避免不必要的法律风险和责任。