口岸出境免税店新规终落地

在《口岸进境免税店管理暂行办法》（以下简称“《进境店办法》”）颁布并施行三年多后，与之相对应的《口岸出境免税店管理暂行办法》（以下简称“《出境店办法》”）终于日前颁行¹。从免税零售业的发展史来看，相比于大型的市内免税店和移动型的交通工具（飞机、火车、游轮等）免税店，口岸（机场、车站、码头等）免税店更加的传统；而相比于口岸进境店而言，口岸出境免税店又更加传统。下面我们就将从法律视角对这一最为传统的免税店模式的最新规定及相关政策动向进行简要解读。

一、 背景与概览

1、 前情提要——之前适用于出境店的规定

在此次《出境店办法》颁行前，长期适用于出境（及市内、交通工具）免税店的有关规定主要是财政部会同海关总署、国家税务总局、（原）国家旅游局于2000年颁行的《关于进一步加强免税业务集中统一管理的有关规定》（以下简称“《2000年1号文》”）。当然细究起来，可能还包括国务院办公厅1992年的《关于进一步加强免税业务集中统一管理的复函》，甚至国务院1986年转批的《关于不与外商合营免税品商店及进一步加强免税品销售业务集中统一管理的请示》及1979年《关于开办免税品销售业务的请示报告》等²。

这些文件所（逐步）确立的，是“国家对免税商品销售业务实行垄断经营和集中统一管理”，即由中国免税品(集团)有限责任公司（原中国免税品（集团）总公司，以下简称“中免”）牵头“统一经营、统一组织进货、统一制定零售价格、统一制定管理规定的‘四统一’”原则。

例如，如果有口岸的业主（或口岸经营管理机构，以下概称“口岸业主”）意图在其口岸布局出境免税店，根据《2000年1号文》，须通过中免向财政部提出申请，再由财政部会同上述发文部委进行审批。时至今日，在国务院审改办公布的财政部行政审批事项清单³中，这一事项的“审批对象”仍限于中免这一家企业，称为“设立免税场所事项审批”。此外，这些文件还明确了不得与外商合资合作或变相允许外商参与免税店经营等要求。

同时，在我国免税零售业发展初期，另有几家国家有关部门或地方政府设立的免税零售企业，这些企业通过国务院的相关批示或追认，可以在中免序列之外继续独立经营至今，与中免一道成为了全国仅有的几家、后文所述的“原经国务院批准具有免税品经营资质”的企业。

外资方面，过往实践中，除北京（首都）和上海（虹桥、浦东）的机场被特批引入外资经营外，我国境内的出境免税店悉数由前述几家国有免税零售企业牵头或主导设立。

2、 前情提要——《进境店办法》

我们知道，相较于意在吸引离境旅客在境内进行最后消费，将一些本会释放在境外的购买力截留在境内的出境免税店，进境店直接面对的是即将入（关）境（消费）的旅客，一般理解进境店对于国内产业和（有税）商业零售市场的冲击更大、更直接。因此，长期以来，我国境内除北京（首都）和上海（虹桥、浦东）的机场被特批外，鲜有口岸设有进境免税店。直到2015年，国务院才通过常务会议决定“增设和恢复口岸进境免税店”，作为“扩大国内消费需求…满足消费升级要求…扩内需、保就业、惠民生”的举措之一。而颁行《进境店办法》正是落实国务院上述部署的基本一环。

《进境店办法》主要确立了以下内容：

(1)严控规模：如前所述，由于进境店对于国内零售市场的冲击大而直接，因此，设立口岸进境免税店的数量、口岸和营业场所的规模控制都须经财政部会商有关部委后报国务院最终决定。同时，在经营中如具体免税店需扩大营业场所面积、设立分店和分柜台的，也要按照前述程序报批。

(2)存量竞争：对原经国务院批准具有免税品经营资质，且近3年有连续相应业绩的企业，可以平等竞标口岸进境免税店经营权。口岸进境免税店必须由具有免税品经营资质的企业绝对控股。换言之，若不具备国务院批准的“免税品经营资质”企业想通过个案参与到具体免税店经营，也只能选择参股等形式参与。

(3)有序竞争：由具体口岸通过招标方式或财政部核准的其他方式选择免税店经营主体。

(4)定期更新：口岸业主与免税品经营企业每次签约的经营期限不超过10年，且协议到期后不得自动续约，应通过上述规定重新选择经营主体。

(5)及时、连续营业：《进境店办法》还对口岸业主招标、经营主体开业、停业的时限进行了规定。

在《进境店办法》颁行后，各大口岸开始了进境店的新设或经营主体更新工作。在总结两年实践经验的基础上，财政部又会同几部委于2018年3月颁行了《<口岸进境免税店管理暂行办法>补充规定》（以下简称“《进境店补充规定》”，或与《进境店办法》合称“《进境店办法》”），主要明确了如下内容：

(1)进境店招标严格适用《招投标法》：上述口岸业主采用招标程序选择经营主体时须严格遵守《中华人民共和国招标投标法》（简称“《招投标法》”）等规定。由于《招投标法》对依法必须招标的项目范围有限定性规定，因此进境店招标活动是否须适用该法存在理论争议。《进境店补充规定》对此进行了明确。

(2)招标应注重免税店经营和服务能力及品质、防止片面追求价高者得：总结相关经验，《进境店补充规定》对招标底价、限价、评分侧重及评标程序提出了若干细化要求。

(3)确定免税店招投标活动的监督部门：财政部驻有关地方专员办为具体免税店招投标活动的行政监督部门。

可以看出，相较于出境店所长期适用的垄断经营、统一管理理念，《进境店办法》引入了适当的竞争并给予了口岸一定的自主选择空间。

在经历了三年的实践检验之后，《进境店办法》所更新的这些理念，能否在出境店管理中借鉴呢？

二、 发展与变化

1、 概览

纵观此次颁布的《出境店办法》，不难发现其在体例（行文逻辑）和内容上均较大幅度的延用了《进境店办法》。下表中我们对《出境店办法》和《进境店办法》的核心内容（主要区别）进行了对比： 

2、 展望

由上可见，原来的出境店政策逻辑已经发生了较大的变化，而与进境店的政策逻辑形成了较大幅度的统一。对此，我们主要从如下几方面与各位读者分享我们的观察展望：

(1)进出境店统一招标

虽然从背后所需平衡的法益上看，进、出境店存在不同，但从消费场景上看，同一口岸的进、出境店又结合的极为紧密。

譬如，旅客在出境店预订寄存心仪商品，在境外比价，回国后在入境店付款提取已经成为了当下一种非常普遍的旅游消费习惯。而如果同一口岸经营同一品类商品的进、出境免税店主体不统一，则可能造成价格、供货、服务上的一系列不同，导致这种消费习惯难以满足，进而降低旅客的购物满意度，宏观上也不利于提升消费体验、促进消费回流。

为此，本次《出境店办法》对于兼具进、出境店的同一口岸统一招标选择免税店经营主体一事进行了强制规定，并明确该办法与《2000年1号文》不一致的，以该办法为准。据了解，其实早在本次规定正式实施前，有关部门就对北京即将启用的新机场——北京大兴国际机场特批适用了此模式⁵，减小了大兴机场在进出境免税店布局规划及未来旅客购物体验上可能的麻烦。接下来，我们理解有关部门也将顺应地对前文提及的财政部行政审批事项清单相关内容予以更新。

(2)其他免税店的协同发展

《出境店办法》第19条提出，“机场口岸业主或招标人不得与中标人签订阻止其他免税品经营企业在机场设立免税商品提货点的排他协议，口岸所在地的省（自治区、直辖市）财政厅（局）对上述情况进行监督和管理。”

我们理解，口岸免税店所面对的消费场景（特定旅客的候机时间或提取行李间歇等）毕竟有限、特定，如果全面发展我国的免税零售业，市（岛）内店甚至线上店所面对的市场或许更为广阔，因此从这一角度来讲，若使免税业能够真正对国内消费形成全面有效的促进，可能需要双管甚至多管齐下。

同时，与上述规定交相呼应，去年年初北京市的主流媒体报道了一则“北京临空国际免税城开建”的消息，后还被国务院官网“中国政府网”所转载⁶。而在今年初的北京市人大会议上，北京市文旅局有关负责人透露，国内首家市内免税店有望于今年落地北京⁷。与之呼应的是几个月后，中免在其官方网站上宣布“旗下北京市内免税店正式开业”⁸。综合以上信息，我们不难看出国家对于其他非口岸免税店消费体验的重视，以及未来全面发展免税零售业的布局。

值得注意的是，针对其他非口岸免税店（如市内店），目前尚无类似于《进境店办法》或《出境店办法》一样的统一规定，或许在未来的政策制订工作中，将弥补这些空白。

另外在该第19条规定中，《出境店办法》还明确了这一规定的执行监管主体——口岸所在地省级财政部门——既非申请设立免税场所的主体的地方政府或民航局，也非履行免税店招投标活动监督职责的财政部各地监管局。

3、市场准入负面清单动态

除《出境店办法》外，近期另一个与免税零售行业相关的政策动态就是2018年12月21日，国家发改委会同商务部发布了《市场准入负面清单（2018年版）》。

该清单中，在零售业的相关许可准入特别措施中，“设立免税场所审批”和“免税商店设立审批”作为两项与免税零售业相关的内容赫然在列。对于前一项内容，我们理解即为本文多次谈及的由财政部主导进行的审批；而后一项内容，实为《海关法》项下统一适用于各种类型免税店的经营许可，属于一个比较标准的工商登记后置行政许可。

细心的读者可能会发现，目前的这套《市场准入负面清单（2018年版）》与2016年时发布的《市场准入负面清单草案（试点版）》在免税零售业的特别许可措施并无任何区别。同时，清单中提及的这两项审批其实也就是国务院审改办公布的《国务院各部门行政审批事项清单》中仅有的与免税零售业相关的两项审批。

值得关注的是上周刚刚由国家发改委会同商务部公布更新的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》（以下简称“《外商投资负面清单》”）。我们知道，《外商投资负面清单》沿革自之前的《外商投资产业指导目录》（以下简称“《指导目录》”）。与历版的《指导目录》一样，《外商投资负面清单》中仍然没有将免税零售业收录在限制或禁止外商投资的特别事项中；但是，与《指导目录》所称“内外资一致的限制性措施以及不属于准入范畴的限制性措施，不列入外商投资准入特别管理措施”不同的是，《外商投资负面清单》强化了其“负面清单”属性，规定清单“之外的领域，按照内外资一致原则实施管理”。

更进一步来说，之前历版的自贸区外商投资负面清单⁹的“批发和零售业”章节中，尚且保留了“对免税商品销售业务实行特许经营和集中统一管理”这样概括的说法，但与《外商投资负面清单》一致，现行的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》中，上述说法也不见所踪。

也就是说，如果我们把上述各项清单结合起来看，不难发现：

(1)所谓“免税商品销售业务”、“设立免税场所审批”及“免税商店设立审批”属于行业准入范畴的限制性措施；

(2)至今并无任何针对免税零售业的特别限制措施纳入全国统一的《外商投资负面清单》。

如前文提及，在我国的免税零售业发展历史上，国务院或国务院办公厅在相关批示中曾多次明确，“不得与外商合资、合作经营免税店或变相允许外商参与免税店的经营活动”；事实上，除国务院特批的相关经营主体外，国内的免税行业中也鲜有外资身影。

那么，在国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度日益明确、深入的情况下，相关情况是否意味着对于外资进入我国的免税零售业市场限制有所松动？全国人大今年刚表决通过的《外商投资法》明确，“准入前国民待遇，是指在企业投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。”那针对免税零售业而言，这种国民待遇是在投资“具有免税品经营资质的企业”准入环节给予呢，还是与具有免税品经营资质的企业合作投资具体免税店经营主体环节给予呢？在各种规定中频繁出现的“原经国务院批准具有免税品经营资质的企业”涵义无新的释明、范围无新的扩充的情况下，民资乃至外资可以如何参与免税零售业¹⁰，从而为我国的消费升级、消费回流做出贡献呢？这些可能还有待于时间的检验或政策的进一步明朗，对此，我们也将持续关注。

1. 详情请见财政部关税司网站2019年7月3日公布的落款时间为2019年5月17日的《关于印发<口岸出境免税店管理暂行办法>的通知》（http://gss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201907/t20190703_3290051.html）。

2. 其他统一适用于各种类型免税店经营许可（后置审批）、监管、征费等方面的规定，如《海关法》等，受限于本文的主要内容及篇幅，在此不予罗列、讨论。

3. http://spgk.scopsr.gov.cn/bmspx/showXm/10/5553 最后一次查询时间为2019年7月3日。

4. 该规定并未在《进境店办法》中明示，而出现在《财政部、商务部、海关总署、国家税务总局、国家旅游局公告2016年第19号――关于口岸进境免税店政策的公告》（简称“《19号公告》”）中。

5. 参见中国通用招标网2019年3月8日发布的《北京大兴国际机场国际区免税业务招标项目中标候选人公示》（http://www.china-tender.com.cn/jgfw/9591.jhtml）

6. http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/13/content_5256255.htm 

7. 参见《北京商报》2019年1月14日新闻《北京推进市内免税店落地朝阳》（http://www.bbtnews.com.cn/2019/0114/282483.shtml ）

8. http://www.cdfg.com.cn/govnews/10224.html

9. 详请参见《国务院办公厅关于印发<自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）>的通知》及《国务院办公厅关于印发<自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）>的通知》，相关内容在《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》首次被删除。

10. 近期有关案例可参见中国新闻网2019年4月2日新闻《寺库入股中出服市内免税店 再扩新零售生态版图》（http://www.chinanews.com/business/2019/04-02/8798145.shtml）