《国家发展改革委关于支持优质企业借用中长期外债促进实体经济高质量发展的通知（征求意见稿）》解读

2024.03.16 雷天啸马晴旸

自国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）2023年1月5日出台《企业中长期外债审核登记管理办法》（以下简称“56号令”）以来，企业中长期外债正式迈入由部门规章监管的时代。企业中长期外债监管转为审核制，进一步优化和规范了外债管理，显著提升了制度的规范化、制度化、透明化，在加强防范外债风险等方面起到了良好作用。

为进一步扩大高水平对外开放，提升跨境投融资便利化，支持优质企业更好统筹国内国际两个市场两种资源，充分发挥外债资金服务高质量发展、提升国际循环质量和水平的积极作用，国家发展改革委于2024年3月14日发布公告，就《国家发展改革委关于支持优质企业借用中长期外债促进实体经济高质量发展的通知（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）向社会公开征求意见。根据《征求意见稿》，针对优质企业借用中长期外债，实行专项审核，适当简化相关要求。本文将对优质企业的条件以及简化审核流程等问题进行解读。

一、优质企业的条件

针对行业地位显著、信用优良、对促进实体经济高质量发展具有带动引领作用的优质企业，《征求意见稿》从生产经营、财务指标、评级、资信情况等方面制定了条件，符合相关条件的企业即可适用简化审核流程。

在境内债券市场，针对不同资质的发行人进行分层分类管理安排已经是较为成熟的机制。例如，就银行间市场债务融资工具而言，中国银行间市场交易商协会（以下简称“交易商协会”）根据企业市场认可度、信息披露成熟度等，将债务融资工具注册发行企业分为“成熟层企业”和“基础层企业”；就公司债券而言，上海证券交易所（以下简称“上交所”）和深圳证券交易所分别按照分类监管理念，将符合特定条件的发行人认定为“知名成熟发行人”。“成熟层企业”和“知名成熟发行人”，均适用优化注册和审核安排。下表中我们对比了本次《征求意见稿》中的“优质企业”、交易商协会认定的“成熟层企业”，以及上交所认定的“知名成熟发行人”的条件，以便市场主体对于《征求意见稿》下的“优质企业”有更具象化的理解。

“优质企业” 《征求意见稿》	“成熟层企业” 《非金融企业债务融资工具注册工作规程》	“知名成熟发行人” 《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第6号——知名成熟发行人优化审核》
（一）符合《企业中长期外债审核登记管理办法》（国家发展改革委2023年第56号令）等有关规定要求；	/	/
56号令第九条（一）依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构；	（一）……公司治理完善。	（一）……公司治理完善。
56号令第九条（二）有合理的外债资金需求，用途符合前述规定，资信情况良好，具有偿债能力和健全的外债风险防控机制；	/	/
56号令第九条（三）企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪或重大违法违规行为被依法立案调查的情形。	（五）最近36个月内，企业无重大违法违规行为，不存在国家法律或政策规定的限制直接债务融资的情形，未受到交易商协会警告及以上自律处分；实际控制人不存在因涉嫌违法违规被有权机关调查或者受到重大行政、刑事处罚的情形。	（五）公司未受到债券融资限制，且最近36个月内公司未因债券业务违规被实施行政处罚或纪律处分；
（二）生产经营符合国家宏观调控和产业政策；	（一）生产经营符合国家宏观调控政策和产业政策……	（一）公司生产经营符合国家宏观调控政策和产业政策……
（三）主要经营财务指标处于行业或区域领先地位；	（一）……市场认可度高，行业地位显著…… （二）经营财务状况稳健，企业规模、资本结构、盈利能力满足相应要求（具体财务要求此处略）	（一）……市场认可度高、行业地位显著…… （二）经营财务状况稳健，企业规模、资本结构、盈利能力满足相应要求（具体财务要求此处略）
（四）企业国际信用评级为投资级（BBB-及以上）或国内信用评级为AAA；	/	/
（五）最近三年，（1）未发生境内外债务违约且不存在处于持续状态的延迟支付本息事实；（2）无重大违法违规行为，未纳入失信黑名单；（3）财务报表未被注册会计师出具否定意见或无法表示意见，如被注册会计师出具保留意见的，保留意见所涉及事项的重大影响已经消除。	（四）最近36个月内，企业无债务融资工具等公司信用类债券或其他重大债务违约或者延迟支付本息的事实；控股股东、控股子公司无债务融资工具等公司信用类债券违约或者延迟支付本息的事实。	（四）最近36个月内公司及其所属企业集团、实际控制人无债券或者其他债务违约、延迟支付本息的情形；（三）最近3年财务报告未被注册会计师出具非无保留意见的审计报告，或者最近3年内财务报表曾被注册会计师出具保留意见但保留意见所涉及事项的重大影响已经消除；
/	（三）信息披露成熟。最近36个月内，累计面向银行间市场机构投资者发行债务融资工具以及公开发行其他公司信用类债券不少于3期，发行规模不少于100亿元。	（一）……信息披露成熟；
/	（六）交易商协会根据投资者保护需要规定的其他条件。	（六）本所根据投资者保护需要确定的其他标准。

根据上表，“优质企业”的标准与境内债券的监管审核机构认定“成熟层企业”或“知名成熟发行人”的标准有较多相似之处。相较而言，本次《征求意见稿》认定“优质企业”的标准有如下值得注意的地方：

1、主要经营财务指标无明确的参考标准

根据《征求意见稿》，优质企业的主要经营财务指标应处于行业或区域领先地位，但对主要经营指标并无明确的参考标准。相较而言，“成熟层企业”或“知名成熟发行人”从资产规模、资产负债率和总资产报酬率三方面，针对不同行业的企业均制定了明确的参考标准。考虑到境外债券发行人的数量明显少于境内债券发行人，现阶段对于优质企业不设定明确财务参考标准，更符合实际；后续是否会制定明确的参考标准，尚待进一步观察。

另一方面，《征求意见稿》中采用了“行业或区域领先地位”的表述，与境内债券市场相比，增加了“区域”领先地位这一标准选择。考虑到优质地方企业是境外债券发行的主力群体之一，增加“区域”领先地位，更符合境外债券发行的市场实际，可以允许更多优质的地方企业适用简化审核流程，促进各地实体经济发展。

2、企业评级的明确要求

《征求意见稿》对优质企业的企业评级提出明确要求，即企业国际信用评级为投资级（BBB-及以上）或国内信用评级为AAA。我们理解境内“成熟层企业”或“知名成熟发行人”一般均可达到国内信用评级AAA的要求。对于《征求意见稿》优质企业的国际信用评级是否可以采用中资评级公司境外关联公司的国际信用评级结果，尚待进一步观察。

3、对资金用途、偿债能力和外债风险防控机制有明确要求

此点是对所有外债发行人的要求，而并非对优质企业的特定要求，且境内“成熟层企业”或“知名成熟发行人”的标准中虽未列此标准但亦是境内债券监管的应有之义，在此不赘述。

4、合规情况穿透至控股股东和实际控制人

此点亦是对所有外债发行人的要求，而并非对优质企业的特定要求。相较于境内债券监管关注发行人本身的合规情况，外债审核企业的近三年合规情况需穿透至控股股东和实际控制人。

二、简化审核流程

根据《征求意见稿》，对于符合条件的优质企业申请办理外债审核登记，实行专项审核，适当简化相关要求，加快办理流程。我们理解，部分简化措施在此前的外债审核实践中已经有所适用。下表中我们列举了本次《征求意见稿》中的各项简化审核措施，对比了相关规定和目前的外债审核实践，并做分析，以供市场主体参考。

简化审核流程	相关规定或实践	君合解读
（一）企业可提交包含子公司在内的计划性合并外债额度申请；	国家发展改革委曾于2016年至2018年实施试点企业外债规模管理，试点企业在已取得的外债规模内可统一安排，将外债额度切分给其控制的下属企业或分支机构使用。试点企业安排不再实施后，实践中，企业在外债申请递交时通常需明确各下属子公司/分支机构的外债借用计划，各下属子公司/分支机构需严格根据外债借用计划使用其外债额度。	根据《征求意见稿》的起草说明，优质企业可提交包含子公司在内的计划性合并外债额度申请，实现一次申请、分次（或内部调剂）使用。据此，我们理解，符合条件的优质企业未来可能掌握更高灵活性，可根据实际情况，在获得合并外债额度后，将外债额度在其下属子公司/分支机构间调剂使用。
（二）申请借用国际商业贷款，暂无法提供已签署贷款协议、仅提供贷款机构意向性文件的，可予“容缺办理”；企业应在首次提取贷款后向我委报送信息时，补充提供相关贷款协议；	根据《国家发展改革委企业借用中长期外债审核登记办事指南》材料目录，对于申请借用国际商业贷款的，需提供经签署的贷款协议或同等效力文件。	优质企业可能拥有数量较多的境内外子公司，在日常经营中在不同时间段产生大量国际商业贷款需求，签署贷款协议后再逐笔申请外债审核登记，对于企业来说非常繁琐。境外银团贷款往往条款复杂，谈判和签约过程耗时较长。签约后再申请审核登记，获得审核登记后再提款，无疑进一步拉长了企业可实际获得贷款的时间，增加了不确定性。贷款协议“容缺办理”可大大提高提款效率，对于优质企业是极大利好。
（三）申请发行境外债券，暂未确定主承销机构的，可予“容缺办理”；企业应在每笔境外债券发行结束后向我委报送信息时，补充提供主承销机构尽职调查报告和真实性承诺函；	根据《国家发展改革委企业借用中长期外债审核登记办事指南》材料目录，申请境外发行债券的，需提供承销机构出具的尽职调查报告和真实性承诺函。	优质企业自身或子公司/分支机构可能有不同的债券需求，需聘请不同的主承销商，发行结束后根据不同项目聘请的主承销商情况补充提供主承销机构的尽职调查报告和真实性承诺函更符合实际。承销机构出具的尽职调查报告和真实性承诺函“容缺办理”可进一步提高优质企业提交申报文件的效率。
（四）国内信用评级为AAA且国际信用评级达到A-及以上的企业，申请材料中的专业机构法律意见，可由企业内部法律或合规部门出具。	根据《国家发展改革委企业借用中长期外债审核登记办事指南》材料目录，需提交专业机构出具的法律意见和真实性承诺函。实践中，极少数企业的内部法律或合规部门出具的法律意见亦被接受。	如企业国内信用评级为AAA且国际信用评级达到A-及以上（该等标准比优质企业的评级标准更高），通常该等企业内部法律或合规部门较为独立和成熟，可由企业内部法律或合规部门出具法律意见。

三、其他关注

1、对房地产企业和地方城投的要求未松动

根据《征求意见稿》，房地产企业及承担地方融资职能的地方国有企业申请办理外债审核登记，仍按原有规定进行管理。即，房地产企业及承担地方融资职能的地方国有企业并不适用专项简化审核流程，且仍需符合56号令，以及《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》等文件的要求。

2、持续完善事中事后监管

《征求意见稿》在为优质企业提供事前审核便利的同时，亦同步提出了持续完善事中事后监管的举措。需特别注意的是，对于外债募集资金使用的监管提出了强化措施：联合有关部门和地方发展改革部门建立协同监管机制，对企业借用外债情况进行监督检查；加强对优质企业外债募集资金投向的监督检查，确保外债资金依法合规使用等。目前，外债募集资金使用的监管主要通过发行人事后报送程序，尚无实质的定期检查或抽查机制；预计未来国家发展改革委将加强对企业借用外债实际资金使用情况的监管。

《征求意见稿》的公布，对于符合条件的优质企业而言是重大利好，优质企业申请中长期外债审核登记的效率将大大提高，有利于该等优质企业灵活借用外债，高效高质量发展；《征求意见稿》未来实施后，部分细节仍尚待落实，国家发展改革委的办事指南及申报系统可能均将进一步更新。