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建筑工程依法招标范围和规模标准的改革动向

2017.09.12 于涛 李立山

2017 年6 月13 日住房和城乡建设部(“住建部”)等十九个国务院相关部门联合发布了《贯彻落实〈国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见〉重点任务分工方案》(建市[2017]137 号),方案再次提及深化建筑业简政放权改革中的主要内容之一—完善招投标制度。上述文件重申了2017 年2 月国务院发布的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19 号)中的相关要求,包括加快修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(《范围规模规定》),缩小并严格界定必须进行招标的工程建设项目范围,放宽有关规模标准,防止工程建设项目实行招标“一刀切”。在民间投资的房屋建筑工程中,探索由建设单位自主决定发包方式。


目前,建筑业行政改革的大方向是建立市场导向的行政管理机制,简政放权、减少政府对市场的干预。作为监管重心的招标程序,依法招标的范围和规模标准实际是政府对招投标市场管控程度的体现。因此,包括《范围规模规定》在内的诸多招投标制度相关文件都纳入了政府的修订或清理计划。


对此,自国家发改委2014 年征求工程建设项目招标范围和规模标准的修订意见开始,相关政府部门长期发文要求尽快调整必须进行招标的工程建设项目范围,并且实践中相关主管部门也进行了试点调整。对招投标制度中依法招标范围和规模标准的改革,将会对未来建筑市场产生重大影响。

前言


一、现行依法招标范围和规模标准存在的主要问题


《范围规模规定》于2000 年4 月4 日经国务院批准,5 月1 日由国家发展计划委员会发布,该标准是依法招标范围和规模标准的法律依据。由于制定时间较早,并且一直未进行正式更新,现行依法招标范围和规模标准存在以下几个突出问题:


1.范围过大。《范围规模规定》将项目性质和资金性质均作为必须要招标的认定标准,必须招标的范围过大,道路、桥梁、污水和垃圾处理、旅游和商品住宅等项目市场化程度日臻成熟,尤其是商品住宅项目已经完全市场化,社会投资较多,必须招投标的规定反而增加了交易成本,降低了市场效率。

2.规模标准未进行调整,已不适应实践需要。经过十几年的经济发展和通货膨胀,施工200 万元、采购100 万元、服务50 万元和投资总额3000 万元的标准极易达到,目前的标准在当下市场中已经属于小型工程,强制要求招投标反而不经济。

3.监管措施仍然带有计划经济色彩。《范围规模规定》体现了将工程建设项目尽量纳入政府管理体系的思路,增加了行政成本,与目前市场化的导向和尽量由市场调节的管理思路存在差距。


由于上述问题的存在,很多已经市场化的行业中,虽然在招标前发包人即已通过内部程序确定了承包人,但是双方仍需前往招投标服务中心办理一套合法流程。实践中一方面增加了政府和企业的经济与时间成本,另一方面也容易因中标结果与实际履行情况不一致而引发争议。因此,无论是政府、市场还是学界,普遍认为《范围规模规定》应当进行修订和更新,依法招标范围和规模标准应当进行改革。


二、依法招标范围和规模标准的修订


2014 年3 月24 日国务院法制办公布了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(修订送审稿),修订的主要内容包括:


1.明确界定建设项目的定义,法规中规定的工程是指建设工程。

2.调整必须招标项目的范围,项目范围项下,主要将商品住宅变更为保障性住房;资金性质项下,将国家融资项目界定为县级以上政府依法定权限融资的项目。

3.调高必须招标项目的标准,将原标准增加了一倍,并删除了关于总投资额的标准。


上述修订稿主要体现了未来缩小必须招标范围的改革动向,然而上述修订稿并未正式公布,因此从法律效力来看,2000 年施行的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》仍然有效。


三、住建部对依法招标范围和规模标准的改革试点


由于《范围规模规定》修订稿迟迟未能正式颁布,为了解决《范围规模规定》与商业实践中日益脱节的问题,国家发改委和住建部等部门先后发文对招标范围和规模标准进行试点改革。


2014 年1 月20 日住建部建筑市场监管司印发的《住房城乡建设部建筑市场监管司2014 年工作要点》提出了推进房屋市政工程招投标制度改革,并将改革的方向明确:对国有资金和非国有资金进行区别监管,强化监督国有投资工程的招投标活动,同时推动非国有资金的自主决策招标改革。


2014 年5 月7 日住建部副部长王宁在全国建筑业改革发展暨工程质量安全工作会议上的讲话,重申了工程招投标的四个改革方向,一是放开非国有资金投资项目必须招标的限制;二是强化国有资金投资项目招投标监管;三是引导企业有序竞争,防止恶意低价投标报价;四是加强对业主发包行为的监管,防止肢解发包等。


2014 年7 月1 日住建部公布《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》,要求改革招投标监管方式,一方面调整非国有资金投资项目发包方式,非国有资金投资项目建设单位自主决定是否进行招标发包,是否进入有形市场开展工程交易活动;另一方面重点加强国有资金投资项目招标投标监管,严格控制招标人设置明显高于招标项目实际需要和脱离市场实际的不合理条件,排斥或限制潜在投标人投标。


四、各地对依法招标范围和规模标准的改革试点


在2014 年住建部改革举措的推动下,各地住建部门纷纷按照改革意见推动依法招标范围和规模标准的试点改革,其中比较有代表性的政策如下:


  • 2014 年4 月14 日广东省住房和城乡建设厅发布《广东省住房城乡建设事业深化改革的实施意见》,提出放开非国有资金投资项目发包方式;

  • 2014 年10 月15 日河北省住房和城乡建设厅发布《关于做好非国有资金投资建筑工程项目监管工作的通知》,明确《范围规模规定》范围内非国有资金投资工程,试行由建设单位自主决定是否进行招标或是否进入有形市场;

  • 2015 年3 月1 日江苏省住房和城乡建设厅实施《关于明确非国有资金投资工程发包方式等有关问题的通知》,使用非国有资金投资的工业用房、商业用房和商品住宅等房屋建筑工程(包括勘察、设计、施工、监理、材料设备等),发包人可以自主决定采用招标发包或直接发包,以及是否进入有形市场进行交易,各地其他非国有资金投资的房屋建筑和市政工程按照住建部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》要求试行;

  • 2015 年8 月18 日深圳市政府印发《关于建设工程招标投标改革若干规定的通知》,不属于限额以上国有(含财政性资金)或集体资金投资的建设工程,且不属于依法应进行政府采购的工程,可由建设单位自行决定是否招标;

  • 2017 年3 月1 日上海市政府施行《上海市建设工程招标投标管理办法》,要求除政府投资的建设工程,以及国有企业事业单位使用自有资金且国有资产投资者实际拥有控制权以外的其他建设工程,达到法定招标规模标准的,可以由招标人自行确定是否进入招标投标交易场所进行招标投标活动;

  • 2017 年4 月5 日广州市政府发布《关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》,要求不再审核备案制企业投资项目招标事项,非国有资金(包括集体资金)投资占控股或者主导地位且无财政性资金投资的备案制建设工程项目(含商品房屋项目),项目建设单位可以自主决定发包方式、自主决定是否进场交易,行政监督部门不再对其进行监管。


有别于上述地区,北京市目前尚未全部放开非国有资金投资项目的自主招标权利,《北京市工程建设项目招标范围和规模标准规定》仍然有效。根据目前我们为北京几个建设工程提供法律服务过程中获取的信息,非国有资金投资项目发包人可以一次性备案,仅评标环节需要进场进行,其余环节可由发包人自行完成。


此外,个别地区因地区特殊性也尚未进行试点改革。例如2016 年2 月7 日西藏自治区住房和城乡建设厅印发《关于建筑工程勘察、设计、监理项目必须依法公开招标的通知》,由于西藏工程招投标率不高,因此要求有关部门在受理招标文件备案时应当严格把关,切实依法招标,凡未经公开招标的勘察、设计、施工、监理工程项目不得发放《施工许可证》。


五、对调整依法招标范围和规模标准的简评


依法招标制度产生于计划经济向市场经济转变、国有经济在建筑业上下游占有巨大比重的社会形态下。随着市场经济的发展,能源项目、交通运输项目、城市设施项目、环保项目、文化旅游项目和商品住宅项目等部分原依法必须招投标范围内的行业,都已经进行了市场化改革,建设单位大多也都形成了较为固定的采购和评价机制。


随着上述建筑市场的发展,市场不断冲击着依法必须招投标的相关制度。部分行业中依法招标范围和规模的原标准已限制了承发包模式的发展,其较广的范围和较低的金额一定程度上降低了市场的灵活性,并增加了承发包双方的交易成本,适用原范围和规模的合理性已经大大降低。为了平衡市场效率和公平公正基本原则,需要重新根据工程实践情况,对依法招标的范围和规模标准进行改革。本轮依法招标范围和规模标准改革主要体现在三个主要方向:


1. 按照资金类型区分监管方式,逐步放开非国有资金自主招标权利。目前各地改革进程并不统一,部分地区已经先行放开了非国有资金自主招标,尤其是在房地产等完全市场化的领域;部分地区尚在研究改革试点过程中。此外,各地对集体资金投资项目是否同样享有自主决定招标的权利态度也存在差异,广东部分地区将集体资金与国有资金统一管理,而上海、河北和江苏等地则无此要求。上述差异表明未来国家层面对于依法招标范围和规模标准进行修订时,如何界定国有资金和非国有资金的范围将是关注重点。除了集体资金、国有参股企业需要明确是否有权自主招标外,国有资金通过信托或基金等方式投资的企业、政府或国企委托代建企业选聘工程参与单位也需要明确其规范。目前,上述企业投资工程的相关招投标要求,仅根据各地发改、建设和国资监管部门具体要求进行,并无统一适用的规定,本次改革中有望对此进一步明确。


2. 调整项目类型。在按照资金类型区分的前提下,对于必须进行招标的项目类型也应进行进一步区分。例如商品住宅等上下游已经完全市场化的行业,即使国有企业进行投资,下游产业已处于完全竞争状态,通过招投标程序进行承发包并非最好选择。尤其是在某些国有企业要求评标方法采用最低价中标方式时,反而容易产生质量问题。我们建议国有企业可以采用完善选聘入库标准、项目完成后评价反馈并评级等常态化、现代化的企业采购和管理方法,一方面可以提高采购效率、降低成本,另一方面保障工程质量,从而替代原有招投标行政监管措施。


3. 调整具体金额。目前的试点改革中主要是对资金性质进行改革,各地尚未就金额标准进行调整。目前普遍认为《范围规模规定》中原有标准过低,但具体调整到多少金额比较合适尚无定论。《范围规模规定》修订稿中将标准提高了一倍,必须招标的金额为:施工单项合同估算价在400 万元人民币以上的;重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在200 万元人民币以上的;勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在100 万元人民币以上的,此外还删除了总投资额的要求。对于金额标准的调整,一方面需要考虑目前小型工程的一般规模,另一方面需要考虑工程招投标费用占工程规模的比例。除此之外,考虑到通货膨胀因素,我们也建议对此金额定期进行调整。


依法必须招投标的规定是政府管理建筑市场的重要手段,而调整依法招标的范围和规模,关系到建筑业的市场化进程,进而影响整个建筑行业的改革和发展。我们期待未来国务院有关部门能够根据各地改革试点情况,在制度层面统一调整招标范围和规模,从更高效力层级的法律法规层面落实改革成果,激发市场活力。

       

本文首发于《建筑》杂志(国内刊号 CN11-1405/TU)

2017年16期法务栏目