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PPP最新重磅文件简评

2016.12.23 黄山 刘云龙

2016年12月21日,国家发改委发布《传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目库管理办法(试行)》(下称“《管理办法》”),落实其于2016年10月24日发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)(下称“2231号文”)第六条的规定“各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库”,对传统基础设施领域的“PPP项目库”作出进一步细化的操作规定。


一、相关概念梳理


为更好地理解《管理办法》,我们需要先对几个相关概念做个梳理。


1. 项目库


《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)(下称“中发18号文”)提出建立各地区各部门的政府投资项目库。同时,项目库的管理是深化预算管理制度改革中实行中期财政规划管理的措施之一。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)要求加强项目库管理,健全项目预算审核机制。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的,要与三年滚动财政规划相衔接。


根据财政部关于印发《中央本级项目支出预算管理办法》的通知(财预[2007]38号(下称“38号文”),财政部对中央部门申报的项目进行审核后,对符合条件的项目,经商中央部门后,排序纳入财政部项目库。“国家发展和改革委员会等有预算分配权的部门,用财政拨款安排的基本建设项目和科学技术项目,按照国家有关规定及本办法规定的原则进行管理,并纳入财政部项目库 ”。


2. 重大建设项目库


根据国家发改委报请国务院批准的《加强政府投资项目储备 编制三年滚动投资计划工作方案》,国家发改委推出了国家重大建设项目库,要求使用国家重大建设项目库编制三年滚动投资计划,要求目前在建以及拟于当年和未来三年开工,拟申请安排中央或地方政府投资的建设项目应当纳入政府投资项目储备库。对于未纳入政府投资项目储备库的项目,政府投资原则上不予支持。没有纳入重大项目库储备的,不得编制三年滚动投资计划;没有纳入三年滚动投资计划的,不得编制年度投资计划,不得安排下达年度投资计划。


我们理解纳入重大建设项目库的项目应该便是38号文中所提及的发改委用财政拨款安排的基本建设项目。


3. 投资项目在线审批监管平台


中发18号文提出建立贯通各地区各部门的项目信息平台,并尽快拓展至企业投资项目,实现项目信息共享。


《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》(国办发〔2015〕12号)提出加快建设“横向到边”(联通发展改革、国土(海洋)资源、城乡规划、环境保护、安全监管、金融监管、审计及行业管理等部门)、“纵向到底”(联通有关部门到地方各级政府)的投资项目在线审批监管平台。通过横向联通及纵向贯通,逐步实现非涉密投资项目“平台受理、在线办理、限时办结、依法监管、全程监察”。


4. 重大建设项目库与投资项目在线审批监管平台


国家发改委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部于2016年5月11日联合颁发的《关于加快投资项目在线审批监管平台应用的通知》(发改投资[2016]1010号)提出持续优化投资项目在线审批监管平台各项功能,抓紧与国家重大建设项目库、投资统计项目信息库等做好融合衔接。


5. PPP库与重大建设项目库


《管理办法》提到:PPP项目库依托重大建设项目库“储备项目”模块运行。“PPP项目”板块是专为填报PPP有关信息而设置的。


二、《管理办法》的具体内容


1. 填报单位


《管理办法》第六条规定,“各行业部门、事业单位、各类企业主体等是PPP项目的填报单位”且“填报单位必须是法人机构”。


2. 填报信息


根据《管理办法》第七条、第八条和第九条的规定,从内容上来看,填报信息分为“基本信息”、“投资情况”、“前期工作”、“PPP项目”等四个部分;而从项目实施流程的角度看,填报信息又分为“基础信息”、“实施方案编制”、“实施方案审查及确定”、“社会资本方遴选”、“合同签订”等五个部分,并根据项目实施进度分阶段进行填写。同时,《管理办法》第十二条还规定,项目进入实施阶段后还应“按年度完善相关进展信息”。


3. 审核


根据《管理办法》第十条的规定,填报信息的审核由各级发改部门负责,分为初审和复核。初审针对项目储备阶段的基础信息,项目经初审后纳入本级PPP项目储备库。各级发改部门在填报单位按照项目实施进度分阶段完成信息填报后进行复核。


4. 推介


根据《管理办法》第十一条的规定,各级发改部门可以对项目库中的项目进行推介,但原则上应在实施方案编制完成后。


三、入库的作用


需要注意的是,根据2231号文,PPP项目纳入“PPP项目库”是“安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据”。如果没有入库,则PPP项目原则上无法使用国家发展和改革委员会所安排财政拨款(包括中央预算内的投资、专项建设基金、中央专项债券筹集的专项建设基金、其他中央财政建设性基金及其他有关PPP项目的专项政策)。后期也无法通过发行企业债券募集资金。


此外,对于PPP项目的性质,特别是政府投资项目和企业投资项目之间的区分,以及与之相关的PPP项目入库(包括发改委和财政部双库)事宜,也是值得业内关注的重要问题。