油气管网设施公平开放新规——《油气管网设施公平开放监管办法》（2019）之初步解读
2019年5月24日，国家发展和改革委员会（“国家发改委”）、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局发布了关于印发《油气管网设施公平开放监管办法》的通知（发改能源规〔2019〕916号）（下称“《办法》”）。《办法》自颁布之日起实施，有效期五年，原国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管〔2014〕84号）（下称“《试行办法》”）同时废止。
本文旨在介绍《办法》的出台背景和重点内容，总结《办法》相对于《试行办法》的主要变化，分析《办法》的亮点以及对油气管网设施运营企业运营和开放的影响，并提出《办法》中规定不够明确、有待相关政府部门在配套细则或实施中进一步明确的内容。
一、立法背景
近年来，我国油气行业快速发展，上、下游市场主体多元化正在形成，各方深化油气领域市场化改革的意愿日益强烈、对公平开放的诉求越来越多。与此同时，我国油气行业的改革工作也在步步深入。油气管网设施公平开放是管网运营机制改革的重要内容，政府部门出台专门的规章对油气管网设施的公平开放进行指导、调整和监管是保障油气行业健康发展、油气行业改革有序推进的重要手段。
《试行办法》是我国关于油气管网设施公平开放和第三方接入的第一部系统性规定，颁布于2014年2月13日。《试行办法》有效期5年，于2019年2月13日期限届满。
不过，受限于管网设施建设和互联互通不充分、油气管网运营机制不完善、信息公开缺少统一平台、部分油气企业对公平开放重视不够、《试行办法》规定存在不明确之处（例如“剩余能力”定义未明确）等多种原因，《试行办法》关于油气管网设施公平开放的规定在过去五年的实际执行情况并不理想，我国油气管网设施开放数量仍然较少，开放层次相对较低。
对此，最近两三年内国家进一步强调油气领域对第三方市场主体开放接入的要求。2017年5月，党中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确提出要“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”。2019年3月19日，在习近平总书记亲自主持下，中央全面深化改革委员会审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确要求组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中游统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系。
在《试行办法》期限届满之前，国家发改委结合党中央、国务院上述关于油气管网运营机制改革的要求以及《试行办法》实施经验，组织起草了新版的监管办法，并于2018年8月3日发布了《油气管网设施公平开放监管办法》（征求意见稿）（下称“《征求意见稿》”）。
但是由于油气行业上下游产业链条长，所涉市场主体、监管主体众多，《征求意见稿》未能按计划赶在《试行办法》期限届满之前发布。在历时九个多月后，新版的《油气管网设施公平开放监管办法》终于在2019年5月24日正式出台并实施。《办法》将成为未来五年我国油气管网设施公平开放制度的主要法律框架，并且相关政府部门可能针对《办法》出台配套规定和实施细则。
二、新旧规定主要内容对比
整体评价
《办法》分为八个章节，包括总则、公平开放基础条件、公平开放服务基本要求、信息公开、公平开放服务申请与受理、服务合同签订与履行、监管措施与法律责任、及附则，共42条。
与《试行办法》相比，《办法》更加强调了规划建设、运销分离、互联互通等与公平开放密切相关的体制机制内容，章节之间逻辑体系更加严谨、条款联系更加紧密。 此外，《办法》围绕信息公开、剩余能力公开、服务合同履行、天然气能量计量等实践中影响公平开放的突出问题和关键因素，新设了部分条款内容，对《试行办法》做出了补充和细化。
具体比对
具体而言，我们就《办法》相对于《试行办法》的主要变化进行了如下总结：
事项
2014年《试行办法》
2019年《办法》
油气管网设施定义
指符合相应技术条件和规范，并按照国家及地方有关规定履行审批、核准或者备案手续的原油、成品油、天然气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施（包括：码头、装卸设施、LNG接收站、天然气液化设施和压缩设施、储油与储气设施等）；城镇燃气设施执行相关法律法规。（第三条）
指符合相应技术条件和规范，并按照国家及地方有关规定履行审批、核准或者备案手续且已取得合法运营资质的原油、成品油、天然气管道，液化天然气接收站，地下储气库等及其附属基础设施，不包括陆域及海域油气田生产专用集输管道、炼化企业生产作业区内的专用管道、输送非商品质量标准的油气管网设施、军工或涉密油气管网设施和城镇燃气设施。（第一条）
公平开放服务基本要求
在油气管网设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。（第五条）
油气管网设施运营企业应在互惠互利、充分利用设施能力并保障现有用户现有服务的前提下，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地开放使用油气管网设施。（第六条）
油气管网设施运营企业应当无歧视地向符合开放条件的用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务，无正当理由不得拖延、拒绝与符合开放条件的用户签订服务合同，不得提出不合理要求。（第十二条）
油气管网运营机制改革到位前，油气管网设施运营企业在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下，应当按照本办法要求向符合开放条件的用户开放管网设施。（第十二条）
公平开放基础条件
鼓励油气管网设施互联互通，油气管网设施运营企业可根据实际需求及能力，平等协商相互开放相关事宜。（第十二条）
国家鼓励和支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的油气管网设施，提升油气供应保障能力。（第七条）
国家和地方油气发展相关规划应当充分考虑油气管网设施互联互通、资源供应及市场需求中长期变化等因素。（第八条）
国家鼓励和支持油气管网设施互联互通和公平接入，逐步实现油气资源在不同管网设施间的灵活调配。油气管网设施运营企业不得阻碍符合规划的其他管网设施接入，并应当为接入提供相关便利。（第九条）
油气管网设施运营企业不得以统购统销等名义拒绝开放油气管网设施。（第十一条）
公开开放服务申请与受理程序
上游用户向油气管网设施运营企业提出接入申请，油气管网设施运营企业30个工作日内作出是否同意接入的答复意见，不同意接入的要说明理由并抄报国家能源局或其派出机构。（第十条）
下游用户向油气管网设施运营企业提出接入申请时，油气管网设施运营企业30个工作日内作出是否同意接入的答复意见，不同意接入的要说明理由并抄报国家能源局或其派出机构。（第十一条）
油气管网设施运营企业可采用集中或分散方式受理用户申请。
采用集中方式受理时，油气管网设施运营企业应当公开发布开放服务公告，受理结果应当向所有申请用户公开，并报送国家能源局或其派出机构。
采用分散方式受理时，油气管网设施运营企业应当于收到用户申请之日起15个工作日内回复是否提供开放服务。（第二十二条）
油气管网设施运营企业应当及时将不予受理的用户名单及相应情况报送国家能源局或其派出机构。（第二十九条）
信息公开和信息报送要求
油气管网设施运营企业应每季度通过网站或国家能源局指定的信息平台等途径公开油气管网设施的接入标准、输送（储存、气化）价格、申请接入的条件、受理流程等信息。（第二十条）
油气管网设施运营企业应向提出申请的上、下游用户披露相关设施运营情况、可接收或分输油气的地点、剩余的输送（储存、气化、液化和压缩）能力、限（停）产检修计划等信息。上、下游用户对以上信息依法履行保密责任和义务，并对因泄密产生的后果承担相应的经济赔偿和法律责任。（第二十条）
油气管网设施运营企业应当通过国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站等途径，公开油气管网设施基础信息、剩余能力、服务条件、技术标准、价格标准、申请和受理流程、用户需提交的书面材料目录、保密要求等。相关信息发生变化时，油气管网设施运营企业应当及时更新。（第十七条）
用户合理要求的其他相关信息，油气管网设施运营企业应当向提出申请的用户披露。（第十七条）
国家能源局另行制定油气管网设施开放信息公开相关规定。（第十七条）
油气管网设施运营企业应当在国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站，于每年12月5日前公布下一自然年度各月油气管网设施剩余能力；每月10日前更新本年度剩余各月度的油气管网设施剩余能力。具备条件的，油气管网设施运营企业应当实时公开油气管网设施剩余能力。（第十八条）
油气管网设施运营企业应当每季度在国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站公布上一季度服务对象、服务设施、服务时段、服务总量等不涉及商业秘密的油气管网设施服务信息。（第十九条）
油气管网设施服务合同履行
运营企业需要每年向能源局报备新签订的油气管网设施开放相关购销或输送/储存/气化/液化/压缩等服务合同（第十四条）
相关市场主体应严格执行合同，发生争议的，应本着平等、自愿、诚信的原则协商解决。不能达成一致意见的，可以由国家能源局或其派出机构进行协调和调解（第十八条）
油气管网设施运营企业和用户应当按照国家有关规定将签订的服务合同在“信用中国”网站备案（登记）。（第二十四条）
用户未按照合同约定充分使用油气管网设施服务能力的，应当按照国家有关规定和合同约定支付服务费用；情节严重的，油气管网设施运营企业应当及时报告国家能源局或其派出机构，按照规定将违约用户情况报送有关部门列入油气领域失信名单。（第二十六条）
用户应当按照合同约定履行油气管网系统平衡运行的相关义务。用户未能履行相关义务的，油气管网设施运营企业可根据合同约定以及国家标准采取强制平衡措施。（第二十七条）
天然气能量计量要求
未作出规定
天然气管网设施运营企业接收和代天然气生产、销售企业向用户交付天然气时，应当对发热量、体积、质量等进行科学计量，并接受政府计量行政主管部门的计量监督检查。（第十三条）
国家推行天然气能量计量计价，于本办法施行之日起24个月内建立天然气能量计量计价体系。（第十三条）
油气管网设施服务定价
油气管网设施开放应当执行价格主管部门按有关管理规定确定的输送（储存、气化等）服务价格。（第十七条）
油气管网设施服务价格实行政府定价或政府指导价的，油气管网设施运营企业应当按照规定的价格政策向用户收取服务费用；实行市场化定价的，收费标准由供需双方协商确定。（第十七条）
三、君合评析
《办法》相对于《试行办法》做出了更为具体和具有可实施性的规定，我们针对一些具体规定评析如下。
1、与城镇燃气设施的衔接
我们理解，《办法》进一步明确了“城镇燃气设施”不属于开发范围，目前城镇燃气设施普遍实施特许经营管理。这一部分的监管和市场运营如何跟油气管网设施结合起来，我们将持续研究该问题并在本所公众号发布。
2、剩余能力和现有服务
《办法》延续了《试行办法》确定的以保障现有用户现有服务为前提、按剩余能力进行开放的前提条件，但增加了“油气管网运营机制改革到位前”这一时间限制。严格来讲，“改革到位”并非一个法律上的概念，而更多的是政策上的一个认定，需要以届时国家的通知或文件进一步认定。我们认为，市场比较敏感的关于“剩余能力”“现有用户现有服务”的概念和范围可能仍然需要根据个案的具体情况具体研究。
根据能源局市场监管司主要负责人2019年6月4日接受记者采访时的解释 ，油气管网设施运营企业应当公平无歧视地向所有符合条件的用户提供服务，这是油气管网运营机制改革的重要内容，也是《办法》规定的核心要求。但考虑到油气管网运营机制改革尚未到位前的现实情况，运销一体化的生产运营模式还将在一定时期、一定范围存在，《办法》同时做出了补充规定。《办法》第十二条明确了两款要求，一款是考虑油气管网公司组建等管网运营机制改革情况，要求油气管网设施的所有能力公平无歧视地向所有用户开放。另一款是兼顾油气企业现行生产运行模式，在油气管网运营机制改革到位前，油气管网设施可在保障现有用户现有服务的前提下，将其剩余能力向用户开放。
3、天然气能量计量
当前，我国天然气通常是按照体积计量。而国际上采用的能量计量更能体现不同天然气品质差别。《办法》新增规定按照发热量、体积、质量对天然气进行计量，有利于准确计量、体现公平，减少结算纠纷。同时考虑到国内的实际情况，设备改造需要一定时间，且相关部门还需制定出台配套技术标准和管理政策予以有效衔接。
4、服务合同的履行
《办法》相比于《试行办法》，新增要求合同必须在信用中国网站登记，并允许用户履行油气管网系统平衡运行义务以及履行“照付不议”等合同义务从约定。这样的明确规定为合同双方就其具体合同义务和合同责任给与了比较宽松的协商环境，符合市场化和进一步开放的要求。
5、设施服务定价
相比《试行办法》单一的政府定价方式，《办法》允许油气管网设施服务采取政府定价、政府指导价和市场化定价等多种定价方式确定服务价格。允许多种定价方式可能是考虑到单一政府定价会造成开放阻力过大，引入市场化定价才能增加激励、促进开放。但市场化定价即议价，非常考验服务合同双方的经验和对市场脉搏的把握能力，从而对合同的条款设置必然带来更多的复杂变化（比如调价机制以及违约责任等等）。
6、信息公开的具体规定有待出台
信息公开是用户申请获得油气管网设施开放服务的重要前提，也是消除信息不对称、更好发挥市场作用的基本方式。2016年9月2日，国家能源局印发了《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，油气管网设施公平开放信息公开机制逐步建立。但在监管中也发现一些问题：部分油气企业对信息公开工作重视不够，缺乏主动性和积极性；信息公开制度建设缺失；公开的信息不够完整；信息公开的格式和标准不一、内容差异较大；信息公开没有有效平台，查阅困难；信息公开有关监管要求有待细化和完善等。
针对信息公开问题，《办法》除了用专章明确规定油气管网设施运营企业信息公开应当包含的主要内容外，还在《办法》第十七条规定，国家能源局将另行制定油气管网设施开放信息公开的相关规定。
结 语
《办法》的出台对于进一步深化油气改革机制、强化监管，更大力度地推动油气管网设施公平开放，逐步破解制约公平开放的关键问题和实际困难，不断提高油气管网设施利用效率具有深刻意义。
君合律师事务所基础设施组多年从事油气和基础设施领域的开发、建设、投资、融资、实施、争议解决，代表油气领域的大型央企、世界五百强跨国企业、民营企业等多种类型客户从事了并且正在进行一系列石化和天然气领域的绿地开发、股权收购、资产收购、破产重组和争议解决项目。我们将持续密切关注《办法》的实施和相关配套细则制定情况，进一步研究相关问题，期待为客户提供实时、优质、高效的法律服务。
如对本文中所涉及的任何问题需澄清或需进一步讨论，请不吝联系本文作者。
