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湖南篇:翘首期盼终成…… ——新《民促法》配套政策重点解读系列之八

2019.01.26 余苏 徐永琛

导 语


2019年1月22日,湖南民办教育界一直翘首期待的《湖南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(湘政发[2019]2号)(下称“《湖南省意见》”)终于发布。当得知意见发布时,我们的内心很激动;但看完全文后,我们的内心很失落。是不是打开方式不对?为什么和《湖南省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)的差别如此之大?


湖南是个很有意思的地方,当2017年全国各地纷纷出台地方配套文件时,湖南作为民办教育大省一直不出任何文件;当2018年5月22日《教育部办公厅关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报》明确要求“务必在年底前保质保量完成配套文件制定工作”后,湖南还是不出任何文件;当截止2018年底全国已有27个省市都发布了自己的地方配套文件,甚至连北京都出了自己的地方配套文件时,湖南仍旧不出,除了2018年中在坊间流传过一个内部的《征求意见稿》外,湖南一直没有任何动静。基于《征求意见稿》的内容以及我们这两年在湖南省从民办幼儿园到民办高等院校的法律服务实践,我们不免对正式出台的《湖南省意见》充满期待。


我们来看看正式出台的《湖南省意见》都讲了些什么。


首先,我们看一下《湖南省意见》的基本框架。


《湖南省意见》分为七部分二十五条,较《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)(下称“《国务院三十条》”)篇幅有所减少。除了《国务院三十条》中的“(八)拓宽办学筹资渠道”、“(九)探索多元主体合作办学”、“(二十五)引进培育优质教育资源”、“(二十九)发挥行业组织作用”以及“(三十)切实加强宣传引导”外,《湖南省意见》对《国务院三十条》其余内容均予以回应,并增加了“7、保障民办学校出资者权益”规定。


接下来,我们重点关注《湖南省意见》的一些特殊规定。


一、义务教育阶段要始终坚持以公办学校为主体        


《湖南省意见》在“总体要求”中规定,“义务教育阶段要始终坚持以公办学校为主体,适度设立实施义务教育的民办学校。”


这是我们在新《民促法》配套政策重点解读系列文章中首次提请读者关注“总体要求”内容,因为这个规定是现有28个省市配套意见中唯一明确提出义务教育阶段要坚持以公办学校为主体的。湖南省强调国家对义务教育的投入、普及义务教育责任固然是好事,但是“适度设立实施义务教育的民办学校”的规定会让大家担心猜测:是否意味着今后湖南省会以此限制社会力量投资举办义务教育阶段学校?


根据《民促法》第十一条规定,“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件”,有关部门确实可以统筹安排学校设置,但并未限制某个办学层次必须以公办学校为主。这让我们对上述规定的合法性存疑。


同时,我们还对这条规定的合理性存疑。根据广东省教育厅公布的2017年度的民办教育数据1,广东省2017年度民办小学所占比例为6.81%,2017年度民办普通初中所占比例为28.11%。而根据三湘都市报数据2,湖南省2017年度民办小学所占比例为7.0%,在校学生数占全省比例5.3%;2017年度民办普通初中所占比例为2.0%,在校学生数占全省比例13.9%。我们理解,广东省的民办教育以及经济发展水平应该更为发达,而《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》(粤府〔2018〕36号)规定的“优先支持社会力量举办民办义务教育学校和普惠性民办幼儿园”与湖南的规定截然相反。两省之间的差异不禁令人深思。


二、现有民办学校的分类登记与保障民办学校出资者权益


(一) 灵活的过渡期,最晚不超过2022年8月31日


《湖南省意见》要求 “《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(2016年11月7日公布,2017年9月1日起施行)公布前设立的民办学校,应在其办学许可证到期换证时办理分类登记手续,明确举办非营利性民办学校或者营利性民办学校,因学校资产财务清算等事项无法按时完成分类登记手续的,经批准,可适当延期,但最迟不得超过2022年8月31日”。


我们理解,上述规定应该是考虑到了教育部门以及举办者的日常困扰——在新《民促法》实施后,办学许可证换证后还显示“非营利性”的(如办学许可证注明“不要求取得合理回报”或办学许可证证号尾数为“0”等),现有民办学校是否会丧失登记为营利性民办学校的权利?3在更换办学许可证的时候能确定营利或非营利,那自然最好;但如果因学校资产财务清算等事项无法按时完成分类登记手续的,《湖南省意见》也明确了“经批准,可适当延期,但最迟不得超过2022年8月31日”。上述规定反映出政府已意识到影响分类登记主要面临的问题是“学校资产财务清算”,并且实事求是地做出了工作部署。


(二) 分类登记的程序


根据《湖南省意见》,现有民办学校选择登记为非营利性学校的,应当“依法修改学校章程,继续办学,履行新的登记手续。”据此,现有民办学校登记为非营利性学校并没有复杂的程序,甚至连“财务清算”都不在分类登记的程序当中。尽管如此,为了更好地说明和列举出资者可获补偿与奖励的依据,我们依然建议选择登记为非营利性学校的现有民办学校,尽早以2017年8月31日为基准日完成学校财务清查。


根据《湖南省意见》,现有民办学校选择登记为营利性学校的,“应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学”。该规定基本照搬《民促法修改决定》,并未对具体操作进行规定。


(三) 学校出资者的补偿和奖励


为保障民办学校出资者权益,《湖南省意见》进行了专门规定,实属难得。但与其他省市比起来,还是略显单薄。


《湖南省意见》规定,“2016年11月7日前设立的民办学校选择登记为非营利性民办学校的,依法修改学校章程,继续办学,履行新的登记手续,终止时,学校财产依法清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑出资者在2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,可以给予出资者相应的补偿或奖励,补偿奖励总额占学校依法清偿后剩余财产总额的比例不高于出资者2017年9月1日前的出资占学校办学总投入的比例。补偿奖励资金从学校货币资金中提取,货币资金不足的,可以通过依法转让学校资产支付。对出资者进行补偿或奖励后的剩余财产,继续用于其他非营利性学校办学。民办学校恶意终止办学的,对出资者不予补偿或奖励。”


关于补偿和奖励的计算标准,湖南省的规定比较特别。我们理解,这样的规定反映了出资在学校发展中作为核心要素的地位,但以此作为最高上限(比例)的标准,恐怕未尽合理。毕竟,很多举办者财力有限,但其投入的时间、精力,对学校文化和管理的贡献也是民办学校长足发展的重要因素,而且这些非物质因素在教育领域的重要性丝毫不弱于资本。因此,我们建议采取更为开放的补偿与奖励政策。


同时,《湖南省意见》规定“民办学校恶意终止办学的,对出资者不予补偿或奖励”。所谓“恶意终止办学”,根据全国人大网的解释,是指“实践中,极少数民办学校的举办者,在收取各种费用后,恶意终止办学,遣散教师和学生”4。对此,我们可以看出湖南省对于师生利益的保护可谓尽心尽力。


(四) 划拨土地的处置


《湖南省意见》对于用地政策的规定比较有意思。“民办学校建设用地按科教用地管理。非营利性民办学校享受公办学校同等政策,按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。只有一个意向用地者的,可按协议方式供地。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的,政府应当将申请改变用途的土地收回,按时价定价,重新依法供应。”并未像《征求意见稿》中规定,“现有民办学校登记为营利性民办学校的,原以划拨方式取得的土地,应按取得土地时同类土地的出让价补缴土地出让金和相关税费,对社会效益好的民办学校,可以给予适当优惠。”


但根据我们的研究,湖南省关于划拨土地其实是有优惠政策的。如《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》(湖南省人民代表大会常务委员会公告第107号,2003年6月3日)第十一条规定,“有下列情形之一的,土地使用者可以不办理土地使用权出让手续,但应当按照本条例的规定报经批准后,缴纳土地收益:……改变划拨土地的批准用途与性质,以划拨土地使用权或者连同地上建筑物和其他附着物由本单位进行经营的……”,《湖南省国有土地有偿使用费收缴使用管理办法》(湘财农税字[1999]28号,1999年11月12日)第七条规定,“土地使用者……改变划拨土地使用权批准用途进行经营的,应缴纳土地收益金。具体标准由市、县人民政府制订,但不得低于年土地收益的最低控制价……对以协议方式出让、租赁国有土地使用权收取的土地出让金、土地租金、土地收益金等有偿使用费,实行最低价控制制度。协议出让国有土地使用权,应缴纳金库的土地纯收益不得低于基准地价的25%;土地租金、土地收益金等以年为单位收取的土地有偿使用费不得低于基准地价的2%。并视经济发展水平定期调整。”,《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》(湘政办发〔2015〕1号,2015年3月12日)第八条规定,“转让划拨国有土地使用权、依法利用原划拨土地进行经营性建设,或者变现处置抵押划拨土地使用权等,依法应当补办出让手续的,补缴土地价款等于正常出让土地使用权市场价格减去划拨土地使用权价格。其最低补缴额,商业用地不得低于成交价款的40%;商品住宅用地不得低于成交价款的35%;工业用地不得低于成交价款的25%;其他用地不得低于成交价款的30%。”


我们想确认的是,在分类管理的实践中,民办学校是否能适用上述法规政策?如果可以适用的话,那么对于使用了行政划拨土地而又打算登记为营利性学校的举办者而言是个利好消息,这个条件比海南省的政策更为优惠。


(五) 尚未明确的问题


在全国各地都出台了有关政策的背景下,尤其是浙江省已经出台了详尽的《关于现有民办学校变更登记类型实施办法》的情况下,就分类登记中的常见问题,如财务清算的程序、选择营利性民办学校的现有民办学校在民办非企业单位注销时剩余资产的处置、学校分立的资产分割等问题,《湖南省意见》居然未做规定,实在令人费解。


三、民办学校资产监管


《湖南省意见》规定,“民办学校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下……营利性民办学校收入应全部纳入学校财务专户,办学结余分配应在年度财务结算后进行,非营利民办学校收入应全部纳入在主管部门备案的账户,接受审批机关及相关部门的监管。”显然,湖南省对于民办学校的财务监管态度非常严厉。


这里要特别对办学用地和校舍是否需要过户的问题作出说明。我们在实践中发现,大多数的举办者对此问题都很迷惑。当然,这和湖南省之前有关意见的误导有关。


《对省十三届人大一次会议 第2036号建议的答复》(湘教复字〔2018〕66号)(下称“《省厅回复》”)中湖南省教育厅回复:“《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发[2016]81号)第二十条规定:‘民办学校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。’因此,按照规定,凡是举办者名下用于办学的土地、校舍等资产都属于法律规定的‘举办者投入学校的资产 ’范围,必须过户到学校名下。”由此可以明显看出,湖南省教育厅对此问题的认识在不知不觉中“偷换了概念”。


实践中,举办者在设立学校时既可以用现金出资,也可以用自己名下的土地、校舍等实物出资,这里就会存在两种情况:


第一、如果举办者明确表示以自己名下的土地校舍作为对学校的出资的,那么当然应该按照《国务院三十条》的规定“将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。”实际上,国家其他相关的法律法规对此也是同样的规定。


第二、如果举办者已经以现金或其他实物资产完成了对学校的出资义务,同时只是将自己名下的土地和校舍租赁或无偿提供给学校使用,那么该土地和校舍是无需过户至学校名下的。


我们更愿意将《湖南省意见》理解为一种“正本清源”的作法,即民办学校举办者应将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下,如果不是用于出资的土地和校舍,则不要求过户至学校名下。


四、收费


《湖南省意见》规定,“民办学校收费实行市场调节价,由民办学校按照价格主管部门规定的收费项目,综合考虑办学成本、市场需求等因素自主确定收费标准,按规定向社会公示后执行,其中,实施义务教育的民办学校收费标准应抄送价格主管部门。”由此看来,湖南省关于民办学校收费的态度还是比较开放的。


此外,《湖南省意见》还特别规定了“公办学校参与举办的民办学校收费项目和标准”要求价格部门审批通过。为避免公办学校办民办学校的收费乱象,这一条规定显然具有很强的现实意义,值得点赞。


五、教师队伍建设


《征求意见稿》原本对教师队伍建设有不少值得称赞的具体优惠政策,如“非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策”、“教育行政部门可以有计划选派公办学校教师到民办中小学校支教,选派数量不得超过该民办学校教师总数的15%,选派到民办学校支教的公办学校教师在民办学校工作时间累计不超过4年”等。但这些在《湖南省意见》中还是未能予以明确,实在是一大遗憾。毕竟,民办学校经营的难题,很大程度上就是民办学校教师队伍水平不高,以及公办学校与民办学校之间的教师待遇存在较大差异所导致的。


六、其他问题


关于党建、招生、税收优惠、土地优惠、办学自主权等大家日常关心的问题,《湖南省意见》显得乏善可陈,在此不再赘述。


结  语


与《征求意见稿》7700余字的篇幅相比,《湖南省意见》进行了大规模删改,最终只有6000字左右,而且删除了一些本来具有地方特色的优惠政策,如现有民办学校土地出让的优惠政策、教师队伍建设的优惠政策等。而且从上述解读可以看出,湖南省现有民办学校想以《湖南省意见》作为分类登记的选择依据是比较困难的,还需要省教育厅等部门进一步制定《民办学校分类登记实施办法》、《非营利性民办学校监督管理实施办法》等配套政策。


读罢《湖南省意见》,我们想起了蔡元培先生在《论湖南的人才》的话:“湖南人性质沉毅,守旧固然守得很凶,趋新也趋得很急”,我们在《湖南省意见》出台过程中正是看到了这纠结的一面。曾有人戏称《湖南省意见》的亮点“有且仅有两三个”,现在看来,《湖南省意见》确实低于我们原来对它的期许。但在配套政策没有出台之前,我们依然建议现有民办学校不要盲目等待,而是应当结合自己的实际,做好分类选择的准备。至少要做好以下方面工作:


重视党建,落实民办学校党组织负责人交叉任职的规定,健全党组织工作制度等。


修改和完善学校章程。对于学校选择非营利或营利性办学,以及决策机构、监督机构的议事规则等调整完善,都应当丰富到新的章程之中。


完善学校的内部治理结构。董(理)会、监事会和校长办公会各自的权责设定。


开展财务清查,摸清家底。无论选择营利性还是非营利性,学校都需要做资产清查,知己知彼方能选择合适。


继续加强师资队伍建设,保障教职工的待遇。


加强规范管理,尤其是健全学校资产财务的规范管理。


我们还是满怀希望地相信,湖南是在“韬光养晦”,湖南未来出台的配套政策定有过人之处。



1. 广东省教育数据,访问地址:http://ygzw.gdedu.gov.cn/jysj, 最后访问时间:2019年1月25日14:45。

2. 40年光辉与荣耀:从“民校”到“名校”,访问地址:http://epaper.voc.com.cn/sxdsb/images/2018-12/24/A4/20181224A4_pdf.pdf ,最后访问时间:2019年1月25日15:10。

3. 根据我们的观察,各地教育部门普遍不会以此作为民办学校已经进行分类登记的依据,并会保留现有民办学校分类登记权利。

4.“中华人民共和国民办教育促进法释义”,访问地址:http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/2003-11/05/content_323575.htm, 最后访问时间:2019年1月25日17:00。

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