美国出口管制限制升级：定向扩大直接产品原则适用范围

2020年5月15日，美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security, 以下简称“BIS”）公布对美国《出口管制条例》（Export Administration Regulations, 以下简称“EAR”）的重大修改（将于2020年5月19日正式在《联邦纪事》公告）。通过扩大 “直接产品原则(Direct Product Rule)”的适用情形，进一步对特定实体清单企业（此次仅针对在实体清单上的华为及其非美国关联公司）实施定向的战略性限制，以期阻断其获得来源于美国境外的利用美国特定技术生产的具有战略意义的产品。根据公告，新规于2020年5月15日正式生效。

美国商务部部长在2020年5月15日的新闻公告里指出，“尽管美国商务部采取了实体清单的行动，华为的本土化努力仍然依赖的是美国技术”¹。美国政府认为实体清单并不能有效阻止华为继续使用美国的软件和技术设计芯片，且华为仍可以委托海外代工厂定制芯片。早在2019年年底，就曾有多方消息报道美国政府拟通过修改“最低比例原则De Minimis Rule”和“直接产品原则Direct Product Rule”的方式升级对华为的出口管制。经过半年的酝酿，BIS正式解开谜底：通过扩大适用“直接产品原则”的美国受控物项范围，以进一步限制华为获得来源于美国境外的利用美国16项特定技术和软件生产的特定产品。此次规则修订是定向的战略性限制，不涉及不依赖美国特定技术的外国产品，不涉及非华为定制的外国产品，不涉及对“最低比例”的调整（对华为仍为25%），也暂时不影响其他实体清单企业。下文将详细介绍“直接产品原则”的含义，此次规则修改的重要内容，并对受影响的中国企业及供应链提出建议和预警。

一、现行法律框架下的直接产品原则

美国出口管制法律中最重要且对中国企业影响最大的即是管控军民两用物项的EAR。EAR适用的范围很广，具有鲜明的“长臂管辖”特点：不仅包括所有由美国出口的或所有美国制造的物项，也包括非美国制造的但包含一定比例的美国受控物项（即“最低比例原则”）的物项，或者直接利用了美国特定受控软件或技术而开发或制造（即“直接产品原则”）的物项。对于非美国制造的物项，在满足上述“最低比例原则”或“直接产品原则”的情况下，也属于受EAR管辖的物项；这类产品的再出口或国内转移(in-country transfer)也需要受EAR的限制（例如，需要获得美国的许可证，或者限制向实体清单企业供应）。

1. 根据EAR第734.3条的规定，“直接产品原则”适用于两种情形：

1) 直接通过美国原产的技术或软件生产的外国产品 (Certain foreign-made direct products of U.S. origin technology or software)；或者

2) 在美国境外的工厂生产的产品，且该工厂或者其主要设备属于美国原产技术或软件的直接产品 (Certain commodities produced by any plant or major component of a plant located outside the United States that is a direct product of U.S.-origin technology or software)。

但关于何为“工厂或者其主要设备”，EAR并未明确定义。此外，EAR第736.2(b)(3) 条通过“普遍禁止三(General Prohibition Three)”，对因适用“直接产品原则”受EAR管辖物项的再出口或国内转移的行为进行限制。

2. 在现行法律框架下，只有在以下三个条件全部满足时，外国产品才会因为“直接产品原则”受EAR管辖：

• 条件一，涉及的美国软件或技术为受国家安全原因(National Security, “NS”) 管控的特定物项。

  根据 ECCN 编码(Export Control Classification Number) 及商务部管制清单(Commerce Control List, “CCL”)的管制要求，这些特定物项主要为以下三类：

  ○ ECCN编码为“600 系列”（是指曾受《国际武器贸易条例》(International Traffic in Arms Regulation, “ITAR)管制的军转民物项）及ECCN 编码为 0A919 的军转民物项；

  ○ ECCN编码为“9x515”系列物项（主要指“航天器”相关物项，以及一些曾受ITAR管制的辐射强化微电子电路）；

  ○TSR类ECCN编码，即属于出口时需要事先递交书面承诺或需要申请受限技术和软件(Technology and Software under Restriction, “TSR”)许可证例外的软件或技术，例如：3D001/3E001/4D001/4E001/5D001/5E001。在BIS 官网上发布的关于“直接产品原则指导(Direct Product Guidelines)”中指出，这部分软件或技术大多是基于国家安全原因管控。

• 条件二，对外国产品管控原因的要求。该条件要求直接利用上述美国特定软件或技术制造的外国产品，也同时属于相对应的这类军转民物项或者基于国家安全原因管控的物项。

• 条件三，对目的国的要求。该条件要求外国产品的再出口或者国内转移的目的地是EAR第744条补编1中的D:1、D:3、D:4、 D:5、E:1或E:2类国家（中国为D:1/ D:3/D:4/ D:5类国家）。

请注意，只有同时满足这三个条件时，外国物项才会因为“直接产品原则”受EAR管辖。现有框架下的适用范围是有限的。换言之，不是所有利用美国技术/软件/设备生产的外国产品都会因此受EAR管辖。

3. 特别提示的是，此次新规依然属于 “直接产品原则”的现行框架之下。只是针对特定实体清单企业，扩大了“直接产品原则”的适用情形。这意味着，所有企业，在不是供应给该特定企业的情况下，仍适用现行框架的“直接产品原则”判断外国制造的产品是否受EAR管辖。

二、对此次修改的准确理解

1. 重大修改一：针对特定实体清单企业，改变前述三项适用条件，扩大适用情形

此次修改针对“直接产品原则”所对应的 “普遍禁止三”，即EAR第736.2(b)(3)条进行了补充，增加了第(vi)款的内容：

§ 736.2 General Prohibitions and Determination of Applicability.

* * * * *

(b) * * *

(3) General Prohibition Three—Foreign-produced direct product of specified “technology” and “software” (Foreign-Produced Direct Product Rule). * * *

* * * * *

(vi) Criteria for prohibition relating to parties on Entity List. You may not reexport, export from abroad, or transfer (in-country) without a license or license exception any foreign-produced item controlled under footnote 1 of Supplement No. 4 to part 744 (“Entity List”) when there is “knowledge” that the foreign-produced item is destined to any entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of the Entity List.

不同于现行框架下适用“直接产品原则”的三个限定条件，新增第(vi)款针对特定的实体清单企业采用了新的“两步判断标准(Two criteria)”：即，需要结合实体清单企业被指定的限制范围，首先判断美国受控技术或软件的管制原因或分类（包括国家安全原因管控及特定列举的ECCN），再判断出口商是否知悉该外国直接产品将提供给特定实体清单企业。这意味着，对于特定实体清单企业，不再要求外国直接产品同时应属于国家安全管控或特定ECCN（例如由“600系列”的美国受控软件生产的直接产品也需属于“600系列”）。这就直接扩大了外国直接产品落入EAR管辖的范围。

2. 重大修改二：在推出前述新标准时，仅仅描述为适用于实体清单企业中附带有附注一的情形，方便未来推广适用到其他实体清单企业

美国商务部的此次修改极具立法技巧。前述新增第(vi)款在指向特定的实体清单企业时，简单描述为“Under footnote 1 of Supplement No. 4 to part 744 (“Entity List”)”，同时在实体清单对企业的许可证要求栏增加附注，例如：

这一做法将极大便利美国政府将同样的限制措施，在必要时推广适用到其他实体清单企业，同时又可以在附注内容上针对不同企业列出不同的限制范围。我们应保持警惕。

3. 重大修改三：针对华为，在实体清单许可证要求中增加附注一，具体列明了适用“直接产品原则”的外国产品范围，对战略性产品实施定向限制

此次针对华为修改EAR第744条补编4的实体清单注释1，原文如下：

Items subject to the EAR that are controlled for NS reasons or specified in certain ECCNs

when destined to designated entities. You may not reexport, export from abroad, or transfer (incountry) without a license or license exception any foreign-produced item specified in paragraph (a) or (b) of this footnote when there is “knowledge” that the foreign-produced item is destined to any entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of this Supplement.

(a) Direct product of “technology” or “software” subject to the EAR and specified in certain Category 3, 4 or 5 ECCNs. The foreign-produced item is produced or developed by any entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of this Supplement and is a direct product of “technology” or “software” subject to the EAR and specified in Export Control Classification Number (ECCN) 3E001, 3E002, 3E003, 4E001, 5E001, 3D001, 4D001, or 5D001; of “technology” subject to the EAR and specified in ECCN 3E991, 4E992, 4E993, or 5E991; or of “software” subject to the EAR and specified in ECCN 3D991, 4D993, 4D994, or 5D991 of the Commerce Control List in Supplement No. 1 to part 774 of the EAR.

(b) Direct product of a plant or major component of a plant. The foreign-produced item is:

(1) Produced by any plant or major component of a plant that is located outside the United States, when the plant or major component of a plant itself is a direct product of U.S.- origin “technology” or “software” that is specified in Export Control Classification Number (ECCN) 3E001, 3E002, 3E003, 4E001, 5E001, 3D001, 4D001, or 5D001; of U.S.-origin “technology” that is specified in ECCN 3E991, 4E992, 4E993, or 5E991; or of U.S.-origin “software” that is specified in ECCN 3D991, 4D993, 4D994, or 5D991 of the Commerce Control List in Supplement No. 1 to part 774 of the EAR; and

Note to paragraph (b)(1) of footnote 1: A major component of a plant located outside the United States means equipment that is essential to the “production” of an item, including testing equipment, to meet the specifications of a design specified in (b)(2).

(2) A direct product of “software” or “technology” produced or developed by an entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of the Entity List.

上述附注，将受EAR管辖的外国直接产品，分为“利用特定软件或技术生产的外国直接产品”与“由属于特定美国软件或技术的直接产品的海外工厂或主要设备生产的外国产品”两类。

• 美国商务部扩大适用了针对华为的“直接产品原则”适用范围

下表总结了前述的“特定美国软件或技术”的ECCN、类型描述及管控原因（以下简称“新增管控附表”）。请注意序号第1-8的ECCN为现有“直接产品原则”框架下已覆盖的TSR类美国软件或技术。序号第9-16的ECCN为此次修改针对华为新增的适用范围，原本为反恐原因(AT)管控，单独出口至中国（非实体清单主体时）并不需要申请许可证。这次扩大范围后，由这类ECCN生产或研发的外国直接产品也受EAR管辖，不能提供给华为。

第一类：华为利用特定软件/技术生产或开发的外国直接产品（The foreign-produced item is produced or developed by any entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of this Supplement and is a direct product of “technology” or “software” subject to the EAR and specified in Export Control Classification Number (ECCN)…）

请注意：

○ 此类产品仅限华为生产或开发的外国直接产品。其他公司/个人利用上述新增管控附表中的ECCN生产或开发的外国直接产品，不属于此次限制范围；

○ 此类限制的是“When destined to designated entities”，即，仅适用于上述华为产品供应给实体清单上的各家华为公司，而不适用于华为供应给外部企业的情况（此时仍应回到现有直接产品原则框架下分析华为对外供应是否需要许可证）；

○ 上述华为利用的软件或技术为受EAR管辖的(a direct product of “technology” or “software” subject to the EAR)，并没有限定美国原产 (US origin)。这意味着在原产于外国的，但因符合“最低比例原则”或“直接产品原则”而受EAR管辖的技术和软件也属于第一类情形下的“特定技术或软件”，进一步扩大了相关物项被认定为外国直接产品的可能性。

美国商务部在公告中也具体举例说明：如果华为使用了CCL中第3，4或5类软件或技术（例如ECCN为3D991的电子设计自动化软件 (Electronic Design Automation Software, EDA)，开发了一个“集成电路设计(integrated circuit design)”，只要EDA是受EAR管辖的软件（不论其是美国原产、或者符合“最低比例原则”或者“直接产品原则”的外国产品），则该“集成电路设计”也将因适用“直接产品原则”受EAR管辖。再次提醒，新规仅限制“集成电路设计”不得提供给特定实体清单实体。如果向其他实体再出口或国内转移，则需要结合具体的ECCN或最终用户/最终用途判断许可证要求。

（图一：利用特定软件/技术生产或开发的外国直接产品）

第二类：由属于特定美国软件或技术的直接产品的海外工厂或主要设备生产的外国产品 (The foreign-produced item is: (1) Produced by any plant or major component of a plant that is located outside the United States, when the plant or major component of a plant itself is a direct product of U.S.- origin “technology” or “software” that is specified in Export Control Classification Number (ECCN)…; and (2) A direct product of “software” or “technology” produced or developed by an entity with a footnote 1 designation in the license requirement column of the Entity List.)

请注意：

○ 此类产品适用于非美国工厂为华为生产的外国直接产品，需要同时符合以下两个条件：

第一，位于美国境外的工厂或主要设备，属于特定美国软件或技术的外国直接产品。区别于第一类外国直接产品中的特定软件或技术为受EAR管辖即可（即包括因符合“最低比例原则”或“直接产品原则”而受EAR管辖的外国软件/技术），此处的美国软件或技术仅限于美国原产(U.S.-origin)，与EAR第734.3(5)条规定一致；

第二，外国产品，属于特定实体清单实体生产或开发(produced or developed)的软件或技术的直接产品。这意味着，如果外国工厂生产的直接产品并非依据特定实体清单实体（即华为系）提供的设计所生产的，例如行业标准产品，则该产品仍有可能被认定为不受EAR管辖。

美国商务部在公告中也具体举例说明：如果一家位于美国境外的外国公司准备生产芯片，且该芯片是直接由特定美国软件或技术生产的外国设备所生产的直接产品，只要这些产品属于特定实体清单实体生产或开发的软件或技术的直接产品（可以理解为属于特定实体清单企业“定制”的设计规格，不论这项设计规格本身是否受EAR管辖），则外国公司制造的芯片将受到EAR管辖。同样的，该芯片仅被限制提供给特定实体清单企业；如果是其他企业，则需要结合芯片ECCN或最终用户/最终用途管控判断许可证要求。

（图二：由海外工厂或主要设备生产的华为定制产品）

美国商务部同时明确了“工厂主要设备” (Major component of plant) 的定义。由于准确认定“主要设备”对适用“直接产品原则”有直接影响，新规在实体清单注释1中作出具体定义：即指对直接产品的生产具有重要作用的设备(Equipment that is essential to the “production” of an item)，包括检测设备(Testing equipment)；且产品是为了符合注释(b)(2)中的设计规格（即此项设计规格属于特定实体清单实体生产或开发的）。

4. 重大修改四：修改“直接产品原则”的许可证豁免规则

规则修改之前，“直接产品原则”项下所有外国制造的物项，包括基于TSR 生产的直接产品、“9X515”或“600系列”的产品均优先适用许可证豁免规则，符合豁免条件的物项出口、再出口或国内转移不需要申请许可证。

规则修改之后，BIS特别在EAR第736.2(b)(3)(vii)条规定，基于此条而受EAR管辖的外国直接产品（受实体清单注释1管控）出口、再出口或国内转移至实体清单中的实体（标有注释1），适用许可证豁免必须依照EAR第744.11(a)条的规定，即许可证豁免原则上不适用。此外，公告目前针对华为及其关联公司的实体清单，许可证审查政策均为“推定拒绝(Presumption of denial)”，不适用许可证豁免规则。这意味着，相关外国直接产品通过许可证豁免规则进行交易的途径被切断。

5. BIS关于新规缓冲期的特别规定

BIS针对外国工厂或主要设备生产的直接产品设置了缓冲期。如果是在2020年5月15日之前开始生产的(started “production”)，则该类外国直接产品不受新规的影响。相关物项仍可以按不受EAR管辖的情形，或在符合许可证豁免或不需要许可证的条件下，在2020年9月14日以前进行交易。但是超过2020年9月14日24点，从国外出口、再出口或国内转移上述属于因 “直接产品原则” 而受EAR管辖的外国直接产品，需要符合特定许可证要求。

三、对中国企业及供应链的建议和预警

1. 美国商务部此次修改通过扩大 “直接产品原则(Direct Product Rule)”的适用情形，进一步对特定实体清单企业实施定向的战略性限制，以期阻断其获得来源于美国境外的利用美国特定技术生产的具有战略意义的产品。我们建议受影响的企业进行审慎和全面的评估。

2. 此次新规依然属于 “直接产品原则”的现行框架之下。此次影响的虽然只是特定实体清单企业，我们特别提醒，所有企业，即使不是供应给该特定企业，仍应该适用现行框架的“直接产品原则”判断自身生产的产品是否受EAR管辖以及相应的许可证要求。

3. 美国商务部通过此次修改法律，已在法规层面上做好准备。中美贸易战已升级为科技战，很有可能针对个别领域的企业实施类似的定向战略性管制，精准打击。因此，建议相关实体清单企业及时进行供应链各环节的压力测试，做好预案。

1. https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-addresses-huaweis-efforts-undermine-entity-list-restricts