陕西篇——新《民促法》配套政策重点解读系列之四

尽管偏居西北一隅，但陕西省民办教育的影响力不容小觑。以2016年为例，陕西全省共有各级各类民办学校（机构）4319所，在校学生达1503796人。其中：民办幼儿园3767所，在园儿童773696人；民办普通小学230所，在校生164815人；民办普通中学191所，在校生206116人；民办中等职业学校95所，在校生64081人；民办普通高等学校18所，研究生在校生89人、普通本专科在校生205231人，成人本专科在校生11259人；独立学院12所，在校生78218人；民办的特殊教育学校6所。  

在《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》颁布后，各地纷纷紧锣密鼓的开始根据当地实际情况制定配套政策。与其他省份不同的是，陕西省首先出台的不是关于新《民促法》的实施意见，而是由陕西省教育厅、陕西省财政厅及陕西省物价局于2017年10月18日重新修订并印发的《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》（陕教规范〔2017〕13号）。在该规定中，陕西省明确规定普惠性民办幼儿园是非营利性民办幼儿园 ，顿时引起业界哗然。这虽然不是本文讨论的重点，但确是陕西省民办教育配套政策中不得不提之处。

2018年1月17日，陕西省人民政府印发了《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（陕政发〔2018〕2号）（以下简称“《陕西省意见》”）；2月2日，陕西省教育厅联合有关部门印发了《陕西省教育厅等五部门关于印发<陕西省民办学校分类登记实施办法>的通知》（陕教规范〔2018〕2号）以及《陕西省教育厅等三部门关于印发<陕西省营利性民办学校监督管理实施办法>的通知》（陕教规范〔2018〕3号），上述文件我们统称为陕西省“1+2” 配套政策。

和其他省市已经出台的配套政策相比，陕西省配套政策在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）（以下简称“《国务院若干意见》”）的基础上制定了不少“亮点”规定。下面本文将从民办学校普遍关注的重点问题出发，对陕西省“1+2”配套政策进行解读。

首先，我们通过下图全面了解《陕西省意见》的基本框架。

《陕西省意见》与《国务院若干意见》相比，内容基本相互呼应，并能结合当地实际，就某些重点问题提出了更为具体的措施（包括相关办法）。

一、 现有民办学校的分类登记

1. 过渡期

《陕西省意见》明确要求现有民办学校 的过渡期为2017年9月1日至2022年9月1日前。不考虑特殊情况，陕西省的过渡期设置已经是目前各省市中最长的了。但我们认为，过渡期长好还是短好，需要视各个学校的具体情况而定，并不能一概而论。我们的建议是：只要学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作就应该尽快选择并完成分类管理登记。

2. 针对选择登记为非营利性民办学校的现有民办学校的出资人的补偿与奖励

《陕西省意见》规定，“2016年11月7日前设立、选择登记为非营利性民办学校的，终止时民办学校的财产依法清偿后有剩余的，根据出资者的申请给予一定的补偿，补偿的数额为原始出资额加上追加出资额，总额不得超过剩余的办学财产；还有剩余的，可以综合考虑出资者人力资本投入、办学效益、社会声誉等因素给予一定奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”。我们理解，上述规定有以下重点需要把握：

（1） 补偿的前提是依法清偿后有剩余财产，并经出资人申请。所谓的“依法清偿”，我们理解，是指民办学校应当根据新旧《民促法》的有关规定，应当清偿的应退受教育者学费、杂费和其他费用，应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用以及其他债务。

补偿程序的启动需要出资人申请，请各出资人请务必注意，以免错过。

（2） 补偿的金额明确是原始出资额加上追加出资额。从上述规定看来，《陕西省意见》似乎很明确地表明：只要学校清算后有剩余资产，那么出资人的投入都允许取回。然而，这里的问题是确定补偿依据的出资额应当如何认定？我们理解，民办学校在设立民办非企业单位时，其在民政部门登记的注册资金当然可以认定为原始出资（如江苏省省于2018年2月22日出台的《省政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（苏政发〔2018〕31号）对此就有明确规定）。但未登记在民办非企业单位登记证上的资本投入是否能算入原始出资额或追加出资额？是否需要第三方评估机构进行审计或确认？如果是以不动产出资，不动产的价值是按照历史成本计算还是以现时价格计算？陕西省“1+2”配套政策并没有给出答案。

（3） 奖励的前提是补偿后依然有剩余财产，奖励的依据是出资者人力资本投入、办学效益、社会声誉等因素，但各因素对奖励数额的影响未作明确规定。相信大家都很想知道在实践操作中陕西省将如何设定并执行该奖励标准。

3. 现有民办学校选择登记为营利性学校的有关问题

《陕西省意见》规定，“选择登记为营利性民办学校的，应当由具备资质的第三方机构进行财务清算（以划拨方式或公益用途取得的国有土地使用权及地上建筑物、其他附着物，不列入清算范围），依法明确财产权属。终止时，营利性民办学校的财产依法清偿后有剩余的，依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。”《陕西省民办学校分类登记实施办法》对此进行了更为细致的规定，“非营利性民办学校变更为营利性的，先进行清产核资，经有关部门依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，核发新的办学许可证后，重新登记。民办学校重新登记后，应向原登记机关就非营利性民办学校申请注销登记，注销登记后，其权利义务由重新登记的营利性民办学校享有和承担。”

从上述规定看来，陕西省“1+2”配套政策明确了现有民办学校选择登记为营利性民办学校的过程的基本步骤为：① 现有民办学校（非营利性民办学校）的清产核资； ② 确认非营利性民办学校财产权属并缴纳相关税费；③ 核发新的办学许可证；④ 营利性民办学校设立登记；⑤ 在原登记机关注销登记非营利性民办学校；⑥ 非营利性民办学校的权利义务由重新登记的营利性民办学校享有和承担。

对此，我们有几点疑惑：

①陕西省的规定虽然规定了由具备资质的第三方机构进行财务清算（这和大家之前猜想的是否可以由学校内部进行财务清算不同），但并没有规定“具备资质的第三方机构”由谁选定。

②明确规定“以划拨方式或公益用途取得的国有土地使用权及地上建筑物、其他附着物，不列入清算范围”，对此我们的理解是，该规定意在强调前述财产在办理相应的土地出让手续或政府补偿手续之前，不得直接列入清算范围。但若重新登记后的营利性学校仍然需要使用这部分资产的，是有偿使用还是无偿使用？如果是有偿使用的话，应该按照何种标准使用？其中就涉及大家普遍关心的补交土地出让金问题也没有规定，而这恰恰是民办学校最关心的问题之一。

③现有民办学校（非营利性民办学校）在注销登记后剩余财产的处置，包括出资人享有何种权益以及社会公共财产（如财政拨款、捐赠资产等形成的资产）的处置以及师生如何安置等问题均没有规定。根据我们的经验，这些都是影响现有民办学校选择分类登记的重要考量因素，希望有关部门能尽快予以阐明。

二、 教育扶持

1. 教育发展专项基金

《陕西省意见》明确规定“省级财政继续设立民办高等教育发展专项资金，每年安排4亿元，用于支持非营利性民办高校内涵发展。市区根据实际自主设立民办教育发展专项资金，由设区市教育行政主管部门统筹使用，用于支持非营利性民办学校发展。”

我们发现，陕西省关于民办高等教育发展专项资金的规定在《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》（陕政发〔2011〕78号）已有所体现。但《陕西省意见》规定的基金规模、扶助对象和用途都较从前发生了显著变化：① 财政预算由3亿增加到4亿；② 扶持对象由各类主体固定为“非营利性民办高校”；③ 用途专用于高校的内涵发展。因此我们理解，该政策对于非营利性民办高校而言应属于重大利好，各民办高校可重点关注后续是否有相应的实施细则出台。此外，《陕西省意见》也鼓励各地方政府设立民办教育发展专项资金，用于扶持非营利性民办学校发展。这些政策均体现了《国务院若干意见》差别扶持的政策。

2. 经费补助政策

我们注意到，《陕西省意见》较《国务院若干意见》增加了民办幼儿园享受同类公办学校公用经费补助政策的规定。根据《陕西省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展全面提升基础教育整体水平的意见》（陕政发〔2016〕28号）的有关规定，陕西省对在民办幼儿园就读的学前一年幼儿按照每个幼儿1300元的公办幼儿园公用经费补助标准，免除保教费，高出补助标准部分由学生家庭负担等。

3. 参照高新技术企业的优惠政策

《陕西省意见》明确规定“对营利性民办学校，各地、各部门要参照高新技术企业的优惠政策，根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务等多种方式给予支持。”这虽然是对营利性民办学校的支持和鼓励，但根据我国“税收法定”原则，地方政府对于税收优惠政策制定是有限制的，所以该意见在实践中会如何参照执行我们有一定的疑问。 

三、 税收优惠政策

《陕西省意见》的税收优惠政策依然是对国家相关政策的重复。值得注意的是，《陕西省意见》规定“出资人以不动产用于办学，原有不动产过户到民办学校名下且不属于买卖或交换行为的，免费办理过户手续。”此处的“免费办理过户手续”，我们理解，并不涉及相关税收问题，而仅仅是政府收取的手续费用。

四、 民办学校办学自主权

落实民办学校的办学自主权，是民办教育提高教育质量、持续健康发展的重要保证，对此《陕西省意见》有进一步的细化规定：

1. 非营利性的民办高等教育、中等职业教育以及学前教育均实行市场调节价；非营利性民办中小学校收费由各级政府按照市场化方向确定；

2. 营利性民办学校学费和住宿费实行自主定价；

3. 民办中小学校在完成国家规定课程前提下，可自主开展教育教学活动；民办幼儿园可依法依规自主、科学开展保育活动；

4. 社会声誉好、教学质量高、就业有保障的民办高等职业学校，可在核定的办学规模内自主确定招生范围和年度招生计划。

五、 营利性民办学校的风险保证金制度

根据《陕西省营利性民办学校监督管理实施办法》第三十二条规定，营利性民办学校“每年计提学费收入的3-5%存入指定银行账户，主要用于学校出现办学风险时，退还学生学费、住宿费、补发教师工资及支付其他应急费用。该项资金归学校所有，计提总额、支取使用等由审批机关规定。”

根据我们检索，类似规定最早见于《陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》（陕政发[2011]78号），“各民办高校、高等教育助学机构每年按学费收入的1%提取风险保证金，统一存入省教育厅指定的银行账户。”

但此次《陕西省营利性民办学校监督管理实施办法》扩大了风险保证金的适用范围、提高了缴存比例并拟对该项资金的计提、使用等进行进一步规范，或许与陕西省近两年民办学校（机构）的大量关闭不无关系。陕西省民办学校和投资人应当对相关情况予以重视。

六、 结语

综上所述，我们认为，陕西省“1+2”配套政策在民办学校的党建工作、对非营利性民办学校的财政支持、民办学校的办学自主权等方面的规定突出了地方特色，让人眼前一亮，但对于民办学校关注的不少重点问题，如现有民办学校在重新登记的旧主体注销过程中的剩余资产与社会公共资产的处置、风险保证金的计提和使用等依然没有作出明确的规定，仍有待进一步澄清。我们期待陕西省能随后进一步细化有关规定，推进分类登记管理改革的有序开展。