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千呼万唤始出来 – 上海2017教育新规速评

2017.12.28 王珏玮 杨剑威 李辰亮

2016年11月7日,全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》。修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》(下称“《民促法》”)于2017年9月1日开始实施,规定对民办学校实行“非营利性”和“营利性”分类管理,从而拉开了民办学校改革的序幕。2016年12月30日,教育部等部门颁布了《民办学校分类登记实施细则》(下称“《民办学校登记细则》”)和《营利性民办学校监督管理实施细则》(下称“《营利性民办学校监督细则》”),对《民促法》的修改之处在部门规章层面做进一步细化。


《民促法》等法律和部门规章颁布后,各省市立法部门和教育主管部门在制订各地实施细则方面颇为谨慎;截至2017年的12月,仅有安徽、辽宁等少数省份颁布了地方性实施意见,另有部分省份发布了征求意见稿。


2017年12月27日,上海市人民政府发布了《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》(沪府发〔2017〕94号)、《上海市民办学校分类许可登记管理办法》(沪府发〔2017〕95号,与沪府发〔2017〕94号文合称“上海2017教育新规”)以及相关的政策解答,引发社会和行业关注。


除重申和落实《民促法》、《民办学校登记细则》以及《营利性民办学校监督细则》的现有规定外,上海2017教育新规值得关注的要点如下:


1、 民办学校及培训机构视情况适用不同的过渡期安排


根据上海2017教育新规,在2016年11月7日之前登记的民办学校和培训机构,应在2018年12月31日之前对其办学属性作出选择,即选择登记为“营利性”或“非营利性”办学机构,并依法提交书面申请材料。


在此基础上,上海2017教育新规对不同的办学机构规定了不同的调整过渡期,总结如下:


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2、经营性民办培训机构必须取得办学许可证


《民促法》修改之前,上海的经营性民办培训机构一般按照《上海市经营性民办培训机构管理暂行办法》(下称“《暂行办法》”,2013年6月19日颁布)设立登记并接受监管。《暂行办法》规定,设立经营性民办培训机构,申请方应向工商管理部门(现为市场监督管理部门)申请登记,而工商管理部门应事先向教育主管部门或者人力资源社会保障主管部门征求意见;对经营性民办培训机构的举办者而言,该项政府部门之间的征求意见程序相对“隐性”。与此对照,上海2017教育新规明确规定,经营性民办培训机构需依法事先申请取得办学许可证,并在取得办学许可证后方可进行法人登记。据此,上海2017教育新规不仅将办学许可审批明确为经营性民办培训机构工商登记的前置审批事项,亦明确规定经营性民办培训机构必须取得并持有办学许可证。这项立法变化系对《营利性民办学校监督细则》第49条(营利性民办培训机构参照本细则执行)的呼应。


3、外商投资行业准入问题并未细化


略有遗憾,上海2017教育新规并未对教育行业和资本市场颇为关注的外商投资行业准入问题做进一步细化,仅笼统提及:民办学校和培训机构的举办者涉及“外商投资的”,需遵守《中华人民共和国中外合作办学条例》、《外商投资产业指导目录》等国家和上海市的规定。

 

近年,中国教育类企业在境内外资本市场颇为活跃。以香港上市为例,搭建协议控制架构(即VIE架构)为已上市教育类企业的主流做法。考虑到VIE架构附随的不确定性,香港联交所曾就拟上市公司采用VIE架构下发并更新了系列“上市决策”(类似于审批指引),原则上仅允许属于外资准入(持股)受限的行业的企业采用VIE架构。据此,境内民办教育机构归入《外商投资产业指导目录》规定的外商投资禁止类(例如义务教育)和外商投资限制类(例如学前、普通高中和高等教育)的,其采用VIE架构一般可被香港联交所接受。但是,境内从事外资禁止类或外资限制类教育活动的教育机构同时从事非外资禁止类且非外资限制类的教育活动的,如果拟整体采用VIE架构的,其往往需要提供可倚赖的《中华人民共和国中外合作办学条例》、《外商投资产业指导目录》之外的因素,例如所在地教育主管部门的窗口指导意见和审批实践,其上市申请方可被香港联交所考虑。 

 

因此,上海2017教育新规未在外商投资行业准入事项上有所明确和细化,使得中国教育类企业在境外上市项目中采用VIE架构的不确定性并无改观,有待进一步观察。


4、政府购买民办学校服务等扶持措施有所创新


《民促法》规定:“县级以上各级人民政府可以采取购买服务…等措施对民办学校予以扶持”。上海2017教育新规进一步将各级政府的“购买服务”细化为“向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务”,有一定创新。此外,上海2017教育新规亦鼓励和支持民办学校和公办学校在多个方面形成相互委托管理和相互购买服务的机制,鼓励中小学集团化管理,并允许开展由民办学校对薄弱公办中小学(不改变公益属性的前提下)实施委托管理的探索。


5、提出融资担保方式创新的原则性规定


根据中国法律法规的规定,学校用地由于其教育用地的性质,通常不允许作为抵押物,使得学校无法以土地使用权作为担保财产获得融资。此外,《民促法》颁布之前登记的学校通常为非企业法人,学校的举办者权益无法像公司股东一般在其拥有的举办者权益上设立质押,亦限制了学校举办者的融资渠道。该项规定亦导致教育类企业境外上市采用的VIE架构将TMT等行业惯用的VIE架构中的“境内运营公司的股东股权质押”安排调整为“境内学校举办者的股东的股权质押”安排,在此不赘。

 

上海2017教育新规则首次提出“探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行”抵押融资、股权质押改革的原则。虽然该等原则性规定仍需要立法层面的协调和细化,但无疑系关于民办教育机构融资模式和渠道的积极信号。


6、明确不动产出资的税费优惠


此外,与部分省市一致,上海2017教育新规规定,学校举办者以不动产作为出资,且将用于出资的不动产转让至民办学校名下的,双方仅需缴纳不动产过户登记的工本费和登记费,无需缴纳不动产过户的其他税费。该项税费优惠举措,有利于为学校举办者和民办学校省下大额的土地转让税费。


除上文所述要点外,上海2017教育新规亦在补偿奖励机制、中小学、幼儿园、培训机构设置的标准、多元主体办学、差别化用地政策等方面做了相关规定。


我们注意到,与部分省份不同,上海市政府和立法机构本次并未经过立法的公开征求意见环节,直接颁布上海2017教育新规,且该法规将在颁布后第五日(即2018年1月1日)生效。我们期望上海本次自信、坚定的立法举措,会将上海的民办教育改革推至新的良性发展阶段。