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从美国税改看美国立法程序

2017.12.26 赵婷婷 张擎 金妮

美国东部时间2017年12月22日,美国总统特朗普在白宫签署了《减税与就业法案》(Tax Cuts and Jobs Act),为美国民众送上了一份圣诞大礼。该法案的签署,标志着自1980年里根政府以来美国最大规模的税改大戏落下帷幕。在美国,一项法案成为正式法律的道路是漫长的,尤其那些容易引起争论的提案,往往掺杂着不同党派和各个财团之间的激烈博弈。关乎民生、备受世界关注的美国税改法案正是各方政治力量博弈的产物。本文试通过盘点其中关键环节带大家了解美国的立法程序。


美国税改历程


2016年6月24日,众议院发言人和众议院筹款委员会主席共同发表全面税制改革方案蓝图。历经约一年半的时间,税改提案正式成为美国《国内收入法典》的一部分。期间经历了哪些过程和变化?我们通过下图详细回顾一下美国税改的历程。


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图一:美国税改历程


纵观上述税改历程,可以发现美国税改方案由蓝图演变成法律,先后经历了多次变更,从特朗普政府税改方案、众议院版本税法修订案、参议院版本税法修订案到正式生效的税法修订案,其内容发生了众多变化,包括企业所得税税率、“穿透实体”、替代性最低限额税额(AMT)、资产支出费用化、利息费用限额扣除、利润汇回税等。具体以企业所得税税率为例,特朗普政府最早提出的税改方案中,将现行35%的企业所得税税率大刀阔斧地降为15%,瞬间引起全球的关注;然而,其后众议院和参议院审议通过的议案中,将企业所得税税率变为了20%;最终,正式生效的税法修订案则规定企业所得税税率为21%。企业所得税税率的变化生动、直观地反映了美国立法程序中各个党派、利益集团的互相制衡与政治博弈。


美国立法程序


根据美国1787年宪法及1913年第十七条宪法修正案,美国国会实行两院制,由参议院和众议院组成。众议院由民选代表组成,各州代表名额按其人口比例分配;参议院则由各州选民直接选举。众议院和参议院均下设若干常设委员会,包括财政、司法、贸易、劳工等委员会,这些常设委员会在立法上负有专责,对整个立法活动有着极具分量的影响。


美国国会两院的立法活动,受宪法和有关法律的严格程序控制。一般来说,主要包括三个立法阶段:


一、提出法案。根据1787年宪法第1条第7款之规定,除征税法案和拨款法案必须首先在众议院提出外,其他法案可以在任何一院首先提出。议案提出后,由议长交本院主管委员会审议处理。众议院主管征税法案的委员会为筹款委员会(Ways and Means Committee)。


二、委员会审议。列入议程的提案,首先在主管委员会会议上进行辩论和审议;如有必要,正式审议之前还要举行听证会。法案若经委员会审议通过,就向全院大会提出报告或者修正条款。一般而言,绝大部分提案在此阶段都被否决或者“搁置”。该阶段会出现所谓“院外集团”,即政府有关部门以及其他政治势力,斗争十分激烈。


三、全院大会审议。各主管委员会将本委员会通过的法案或修正案提交全院大会进行审议,并由委员会附上一份解释该法案条款的报告,法案便被列入国会的议事日程。在全院大会审议征税和拨款法案之前,还须通过由法定人数一百人组成的众议院全体委员会先行审议。审议过程中,全院大会或全体委员会就法案展开公开辩论。全院大会辩论结束后,对法案进行表决。辩论过程中,各利益集团的代表会四处活动、游说,以促成或阻碍法案的通过。


任何一院通过某项法案后必须迅速将其送交另一院,另一院再经过同样的立法程序。参议院负责征税法案的主管委员会为财政委员会(Finance Committee)。如果两院对某项法案不能取得一致意见,就临时成立两院代表组成的联席会议委员会(Joint Conference Committee),再进行审议商讨,以达成某种妥协方案。


国会审议通过的法案将送交美国总统签署,总统享有否决权。总统应在10日内同意或是拒绝法案。如果总统赞同,或者经两院以2/3多数票推翻了总统的否决,该法案即成为正式法律;如果总统否决了法案,而两院未能推翻总统的否决,则该法案失效。分权制衡让美国总统在立法方面拥有重要的权力,法案在最终经总统签署之前,谁也无法预料法案的最终命运。 

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图二:美国立法程序


结  语


根据拉弗曲线定律,税收收入随着税率的增加而增长,但在达到一定数值后,将随着税率的增加而减少。美国税改法案的通过能否如愿释放税改红利?美国目前的税率在拉弗曲线顶端的哪一边?该类讨论从公布税改蓝图第一天开始就没有停止过,甚至很多经济学家指出此次税改更多是政治博弈,而非基于经济学考量。


美国税改虽然随着特朗普总统在最终法案上的签字而暂告一段落,但其对于美国国内经济,乃至全球经济、政治格局的影响才刚刚开始。美国税改是否会像特朗普总统所愿,减轻国内税收居民负担、刺激美国经济?是否会引发全球资本向美国流动?是否会激起全球减税浪潮?是否会对中国经济以及中国企业的海外布局产生实质影响?我们将拭目以待。



参考文献

[1] 丁中柱,《美国国会的立法程序》,《法学杂志》,1982年第2期

[2] 贾勇,《美国税法立法程序》,《涉外税务》,1989年第2期