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国防科技工业军民融合方向方法更清晰——简析国办发〔2017〕91号文件

2017.12.13 令狐铭 武宁

国防科技工业作为国家战略性高技术产业,涵盖核、航天、航空、兵器、船舶、电子六大行业,肩负着强军和富国的双重使命。工业和信息化部下的国家国防科技工业局(下称“国家国防科工局”),作为中国主管国防科技工业的行政管理机关,承担着提升中国特色先进国防科技工业水平、支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展的重要职责。作为军民融合发展的重点领域,国防科技工业是实施军民融合发展战略的重要组成部分。国务院于2017年11月23日发布的《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》(国办发〔2017〕91号)(下称“《意见》”),综合阐述了国防科技工业军民融合发展的具体政策措施。


一、“五位一体”和“四个全面”的市场化、法治化思考


作为《意见》首先明确的指导思想,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局将会对未来军民融合的实践有深远影响。


“五位一体”是经济、政治、文化、社会和生态五大建设的有机协同。这一核心理念的发展脉络是从发展物质文明和精神文明建设,到经济、政治、文化建设的“三位一体”,再到经济、政治、文化、社会建设的“四位一体”,以及最近补充的生态建设这一重要维度。当“五位一体”总体布局与军民融合的实践相结合,在传统的科研、工业以及国家防务的角度之外,可以在文化、社会和生态方面增加更多的思考和拓展,例如在国防教育的市场化和产业化方面、军工企业的非主业资产(房地产、医院资产等)剥离方面,都有可能找到最高指导思想的有力支撑。


“四个全面”是指全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。其中小康社会实现需要重点完成扶贫攻坚;深化改革在经济领域的重点在供给侧改革以及去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板;依法治国则应在立法工作的细化、依法行政的程序化和透明化以及司法救济的效益深化方面下功夫。支持实现小康社会、支持深化改革为军民融合应当优先考虑实现的社会价值以及避免发生的决策错误给出了明确方向指导,支持依法治国可以使得军民融合领域的立法、行政执法和司法实践成为其他社会经济领域的示范。


二、多元主体并进,实现市场运作


《意见》强调,推动国防科技工业军民融合深度发展,要在中央统一领导下,打破行业壁垒,充分发挥市场在资源配置中的作用,调动军工集团公司、军队科研单位和中科院、高等学校以及包括民营企业在内的各类市场主体的积极性。


在国防科技工业领域,由国务院出资并直接管理的十二大军工集团,是承担国防建设重大项目的生产经营及国防科研生产任务的中坚力量,包括:中国航天科技集团公司、中国航天科工集团公司、中国航空工业集团公司、中国船舶重工集团公司、中国船舶工业集团公司、中国兵器工业集团公司、中国兵器装备集团公司、中国电子科技集团公司、中国核工业集团公司、中国核工业建设集团公司、中国电子信息产业集团有限公司、中国航空发动机集团公司。十二大军工集团通过其下属上市公司及子公司同时开展军工和民用业务,业务范围覆盖了国防科技工业的六大领域,是推动军民融合的重要主体。此外,随着引入民营资本参与军备建设、走军民融合发展道路的不断推进,A股市场上的“民营军工股”,如“高德红外”、“海格通信”、“中海达”等也成为国防科技领域军民融合的重要载体。


此外,还值得特别关注的是高等学校投资和市场化运作形成的企业集团也在军民融合领域有了深度布局,这将更好的发挥产学研的联动价值。以同方股份(股票代码:600100)旗下的全资高科技军工企业同方工业有限公司(下称“同方工业”)为例,同方工业依托清华大学军口科技成果转化和项目培育,联通国内多所知名院校与军工集团(院所),以国防需求为牵引,聚焦“一核三海”(核能应用、船舶工业、海军装备、海洋开发)领域的技术、产品研发和项目合作,形成了以军为主、以民为辅的军民融合式、专业化、区域化的装备科研生产和维修全寿期技术保障网络1


三、明确产权体制改革的方向和方法


为深化军工企业改革,加快体制机制创新,增强军工企业活力,国防科工委(国防科工局前身)、国家发展改革委、国务院国资委于2007年联合颁布了《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》(科工法〔2007〕546号)。依据此意见,国防科工委制定了《军工企业股份制改造实施暂行办法》及军工企业股份制改造分类指导目录。本次《意见》进一步明确指出,要积极引入社会资本,除战略武器等特殊领域外,支持符合要求的各类投资主体参与军工企业股份制改造。


在具体改革方法方面,《意见》指出将重新修订军工企业股份制改造分类指导目录,按照控制类别将产权类型划分为国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股四类,鼓励符合条件的军工企业上市或将军工资产注入上市公司。为了平衡国有控股、国家防务需求以及社会资本的参与,真正实现“军”与“民”的有效参与与融合以及必要的制衡和管理,军工企业将探索建立军工独立董事制度和国家特殊管理股制度。


中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中认为,上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务,并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。在军民融合领域,军工独立董事既可以保持传统独立董事的角色定位关注小股东权利保护、监督大股东与公司之间的关联交易,又可以发挥对军工领域的产业特征以及保密需求等方面的专业所长,为军民融合企业提供有特色的经营决策支持。


2015年8月,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出推进公司制股份制改革,允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。2016年4月16日,国务院办公厅在转发中宣部等多部门联合制定的《进一步支持文化企业发展的规定》时明确提出:“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度,经批准可开展试点。”此前,在针对文化企业的特殊管理股制度的讨论中,特殊管理股的持股实体可能持有少数股权但是可以对特定事项,如针对传媒企业制作传播内容的合法合规性,行使特别决策权。可以理解在军民融合领域,涉及国家防务的企业在业务流程和保密管理等方面存在着特殊性,也存在着即使是持有少数股权的原军工企业出资人或其他国有持股实体可能主张特殊管理股股东权利的情况。


四、完善武器装备科研生产准入退出机制


在“放管服”改革背景下,健全武器装备科研生产准入退出动态调整机制,主要体现在简化保密资格和从业资格两方面。在武器装备科研生产定密和招投标工作中,凡不属于国家秘密事项的,不再纳入保密资格认定等行政许可范围;凡不需要承制单位具有保密资格的武器装备科研生产项目,不得将保密资格作为招投标条件。在此基础上,《意见》指出将实行武器装备科研生产许可与武器装备承制单位资格两证联合审查,推进多证融合,精简优化许可管理范围,减少许可项目数量。同时,《意见》提出要便利武器装备科研生产的退出机制,规范退出标准和流程。


五、加强军民资源共享和协同创新

  

《意见》用多个章节提出了多元的军民资源共享机制的建设方向和方法:从重点实验室、国防科技工业创新中心、军工重大实验设施及相关设备,到国防计量技术机构、军工鉴定性试验能力、产品质检中心、第三方测试评估机构等技术基础资源,再到产能、渠道、信息与人才,要全面实现军民对接、资源共享,完善军民协同创新机制。《意见》指出,要编制、发布开放目录清单、军工重大试验设施共享目录和开放共享管理办法,实现军工内部、军工与民口统筹。


《意见》同时指出要建立完善军民标准化协调机制,推动军民标准通用化。在这个领域,由于国家已制订实施《标准化法》并且不断在推进标准制订和推行的改革,越来越多的社会力量可以直接参与到标准制订的过程中,由国家相关主管部门牵头,变国家主导的标准制订为国家强制标准、国家推荐标准、行业标准、地方标准、企业标准等多元互补并行的格局。在国防科技工业领域,军民融合的力量沿着标准管理改革的方向在标准的升级和通用化方面都可以发挥作用,并且有重大的社会经济意义。


六、国防科技工业的发展重点和产业、渠道延伸


《意见》指出,国防科技工业未来将加强太空、网络空间和海洋三大重点领域的统筹建设,积极发展核技术(核反应堆和先进核电技术)、卫星及其应用产业、民用飞机、民用船舶等典型军民融合产业,推动军工服务国民经济发展,对技术水平高、市场前景好、符合国家产业发展方向的军用转民用以及民参军技术与产品实现工程化和产业化给予重点支持。


《意见》还指出,国防科技工业未来将围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”和西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先“四大板块”布局以及河北雄安新区规划建设,在以上重点区域促进军工经济和区域经济融合发展,鼓励军工集团公司与地方政府加强战略合作和规划政策对接,开展国防科技工业军民融合综合改革试点。同时,在确保国防安全和装备技术安全的前提下,落实国家“一带一路”和“走出去”战略。


此外,《意见》也为国防科技工业的产业和渠道延伸指明了方向。在传统武器装备科研生产之外,国防科技工业要为大安全、大防务提供装备和服务,推进军贸转型升级。国防科技工业企业可以拓展军事训练器材、边海防装备、反恐维稳、安保警戒、应急救援、网络和信息安全、核电站和核技术装备、海外石油矿产资源开发和国际工程承包等新产业与渠道的开发、建设,研制新技术、培育新产品。


七、完善政策法规体系

  

《意见》明确了完善政策法规体系的三个重要方面:加强法律法规建设、完善社会投资审核制度、健全配套支持政策。首先这一专章阐述呼应了“四个全面”战略布局中的依法治国战略。其次,法律法规建设和行政程序优化的方向与国家国防科工局的核心行政职能紧密相关,即加强国防科技工业法规建设,加快推动原子能法出台,积极推进航天立法;修订《国防科技工业社会投资核准和备案管理暂行办法》和《国防科技工业社会投资领域指导目录》。具体的审核制度改革方向是减少和下放政府对国防科技工业领域社会投资的审核,除战略能力外,鼓励各类符合条件的投资主体进入国防科技工业领域。在支持政策领域,由于涉及不同级别政府、其他国务院部委和国家国防科工局的统筹协调,《意见》主要对于支持政策的方向给出了建议,例如列举了政府相关主管部门和政府主导的投融资平台参与军民融合民营企业的多元方式,包括但不限于入股、补助、贷款贴息、租赁、借用等。《意见》也呼吁设立国家和地方级别的产业基金,并研究企事业单位参与军品科研生产任务的风险补偿和扶持机制。

 

八、总结


国办发布的《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》是军民融合深化发展道路上具有里程碑意义的文件。可以预见军民融合以国防科技工业为基础,未来将在教育、大健康等更广泛的产业内进一步深度发展,为扶贫攻坚与进一步深化供给侧改革提供环境与土壤。我们也将进一步关注国防科技工业领域的立法与产业实践。



1. 信息来源为http://www.industrial.thtf.com.cn/