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ABS向PPP张开了温暖的怀抱 ——PPP重磅利好文件简评

2016.12.28 刘世坚

2016年12月21日,国家发展改革委和中国证监会发出《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)(下称“2698号文”),在PPP业内引起极大反响。下面,我们对此PPP重磅利好文件进行逐条解读。

 

“为贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件精神,推动政府和社会资本合作(PPP)项目融资方式创新,更好吸引社会资本参与,现就推进传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作通知如下。“

 

简评:2698号文的发文依据是圈内耳熟能详的中发18号文和国发60号文;发文目的在于创新PPP项目融资方式;文件适用范围则是在2016年7月7日国务院常务会议明确的”传统基础设施领域“,具体依据为《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)和《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。这里需要考虑的是,2014年之前落地的特许经营项目是否能够纳入2698号文的适用范围。如果可以,相关筛选或者豁免标准是什么?

 

“一、充分认识PPP项目资产证券化的重要意义

 

(一)PPP项目资产证券化是保障PPP持续健康发展的重要机制。资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一,对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。各省级发展改革委与中国证监会当地派出机构及上海、深圳证券交易所等单位应加强合作,充分依托资本市场,积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资,提高资金使用效率,更好地支持传统基础设施项目建设。”

 

简评:主战场是“PPP项目存量资产”。相比于此前的特许经营时代,PPP项目参与主体及资金来源的多元化,对PPP项目的资本流动性提出了更高的要求。如何与资本市场形成有效对接,保障PPP项目的可持续发展,已经成为中国PPP无法回避的问题。

 

“二、各省级发展改革部门应大力推动传统基础设施领域PPP项目资产证券化

 

(二)明确重点推动资产证券化的PPP项目范围。各省级发展改革委应当会同相关行业主管部门,重点推动符合下列条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳证券交易所开展资产证券化融资:一是项目已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅;二是项目工程建设质量符合相关标准,能持续安全稳定运营,项目履约能力较强;三是项目已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流;四是原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力,最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,无不良信用记录。”

 

简评:给各省级发改委下任务,选项目。审批合规、合同规范、质量达标、正常运营、回报稳定、原始权益人靠谱,这些条件的划定还是相当全面的。但从实际情况出发,与之相关的内部宣贯及培训工作也就非常要紧了。即便是外脑(券商、咨询和律所),也需要一段时间进行整合。


基于国内PPP市场的实际情况,在项目实际遴选的环节,可以考虑参照资产证券化相关规定对基础资产的要求(如下文列示),对不同类型的PPP项目设施及资产予以筛选,其中某些要求如果难以满足,可能需要酌情放宽或出台配套法规以解决相关合法合规问题:

 

(1)基础资产应当在法律上能够准确、清晰地予以界定,构成原始权益人所有的一项独立的财产权利或财产——对于PPP项目公司不拥有项目设施所有权的PPP项目,相关经营权或特许经营权,以及与之相关的收益权应可视同基础资产。在这方面,单纯的合同确权应该是不够的。


(2)基础资产不属于负面清单范围——负面清单范围可以根据实际情况动态调整,包括PPP项目的划分和认定标准。


(3)基础资产未来可以产生可预测的、可持续的、稳定的现金流收入——大部分非经营性项目不能完全满足此等要求。


(4)原始权益人具有与基础资产相关的经营许可,对产生基础资产收益权所必备的土地、设备、资产等有所有权或使用权——相关产权边界在很多PPP项目中并不明晰。


(5)基础资产可以真实出售,实现风险隔离——这一要求不太适合于目前国内的大多数PPP项目,与国内的相关法律规定也不尽相符。


(6)基础资产没有抵押、质押等权利限制,或在转让前可以解除限制——对于目前国内大多数PPP项目而言,这个要求可能会不太容易满足。

 

 “(三)优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化。各省级发展改革委应当优先选取主要社会资本参与方为行业龙头企业,处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区,以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作。鼓励支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设,以及新一轮东北地区等老工业基地振兴等国家发展战略的项目开展资产证券化。“

 

简评:万事开头难,起步当然要慎重,优中选优是必须的。有些项目虽然符合国家长期发展战略,但从实操角度看,可能无法同时满足2698号文对社会资本、市场化水平、政府负债水平和综合投资效益的要求,鱼和熊掌恐怕难以兼得。

 

(四)积极做好PPP项目管理和配合资产证券化尽职调查等工作。项目实施单位要严格执行PPP项目合同,保障项目实施质量,切实履行资产证券化法律文件约定的基础资产移交与隔离、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务,并积极配合相关中介机构做好PPP项目资产证券化业务尽职调查。各地发展改革部门和相关行业主管部门等要按职责分工加强监督管理,督促项目实施单位做好相关工作。”

 

简评:需要注意的是,以上工作如果要实际开展并落地的话,除了项目实施单位,还需要得到PPP项目公司及其社会资本股东方的理解与配合,以对现有的PPP项目合同进行必要的修改,实现与资产证券化业务之间的有效衔接。其中,基础资产的移交与风险隔离、增信措施的设计与提供必将成为焦点,值得重点研究。

 

“三、证券监管部门及自律组织应积极支持PPP项目资产证券化

 

(五)着力优化PPP项目资产证券化审核程序。上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券投资基金业协会应按照规定对申报的PPP项目资产证券化产品进行审核、备案和持续监管。证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位应建立专门的业务受理、审核及备案绿色通道,专人专岗负责,提高国家发展改革委优选的PPP项目相关资产证券化产品审核、挂牌和备案的工作效率。

 

(六)引导市场主体建立合规风控体系。中国证监会系统相关单位应积极配合发展改革部门加大PPP项目资产证券化业务的宣传和培训力度,普及资产证券化业务规则及监管要求等相关知识,推动PPP项目相关责任方建立健全资产证券化业务的合规、风控与管理体系。

 

(七)鼓励中介机构依法合规开展PPP项目资产证券化业中国证监会鼓励支持相关中介机构积极参与PPP项目资产证券化业务,并督促其勤勉尽责,严格遵守执业规范和监管要求,切实履行尽职调查、保障基础资产安全、现金流归集、收益分配、信息披露等管理人职责,在强化内部控制与风险管理的基础上,不断提高执业质量和服务能力。“

 

简评:证券监管部门的支持和引导非常重要。绿色通道、宣传培训、合规及风控体系,以及相关中介机构的培育,其中蕴含的市场机会和发展潜力实在让人心驰神往: )  当然,挑战也是巨大的,缺乏相应的知识和人才储备将是目前市场上绝大多数中介机构参与PPP ABS业务的共同瓶颈。蛋糕一定是有的,但是牙好胃口才会好。

 

“四、营造良好的政策环境

 

(八)共同培育和积极引进多元化投资者。国家发展改革委与中国证监会将共同努力,积极引入城镇化建设基金、基础设施投资基金、产业投资基金、不动产基金以及证券投资基金、证券资产管理产品等各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品,推进建立多元化、可持续的PPP项目资产证券化的资金支持机制。中国证监会将积极研究推出主要投资于资产支持证券的证券投资基金,并会同国家发展改革委及有关部门共同推动不动产投资信托基金(REITs),进一步支持传统基础设施项目建设。”

 

简评:游戏规则再完美,没有实力玩家也是不行的。如果上文提及的各路神仙能够到位,对PPP项目资产证券化的良性发展无疑会带来极大助力。不过,资本通常是理性的。规则不明,机制不顺,再多的钱也可能花不出去。

 

(九)建立完善沟通协作机制。国家发展改革委与中国证监会将加强沟通协作,及时共享PPP项目信息,协调解决资产证券化过程中存在的问题与困难。中国证监会、国家发展改革委及相关部门将共同推动建立针对PPP项目资产证券化的风险监测、违约处置机制和市场化增信机制,研究完善相关信息披露及存续期管理要求,确保资产证券化的PPP项目信息披露公开透明,项目有序实施,接受社会和市场监督。各省级发展改革委与中国证监会当地派出机构应当建立信息共享及违约处置的联席工作机制,推动PPP项目证券化产品稳定运营。”

 

简评:筑巢引凤,三大机制(风险监测、违约处置和市场化增信)的建立对于PPP项目资产证券化的健康有序发展十分关键!信息披露和存续期管理是两个抓手,具体操作应可依托示范项目逐步进行。当然,技术性问题(主要应该是基础资产的界定、风险隔离、增信和出表)还是有很多,罗马也不是一天可以建成的。做好示范,稳扎稳打,在实践中发现和解决问题,未必就不是最佳路径。

 

“五、近期工作安排

 

请各省级发展改革委于2017年2月17日前,推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目,正式行文报送国家发展改革委。国家发展改革委将从中选取符合条件的PPP项目,加强支持辅导,力争尽快发行PPP项目证券化产品,并及时总结经验、交流推广。

 

请中国证监会各派出机构、上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券业协会、中国证券投资基金业协会等有关部门单位做好支持配合工作,推动传统基础设施领域PPP项目资产证券化融资平稳健康发展,并依据传统基础设施领域PPP项目资产证券化执行情况,不断完善资产证券化备案及负面清单管理。“

 

简评:方向正确,雷厉风行,脚踏实地,成果可期,诸位不妨拭目以待。